KINH NGHIỆM CỦA NHẬT BẢN TRONG XÂY DỰNG CỘNG ĐỒNG GIÀ HÓA HÒA NHẬP VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

TS. Chử Thị Lân, Trưởng phòng

Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước và Lao động

Tóm tắt:

Bài viết phân tích kinh nghiệm của Nhật Bản trong xây dựng cộng đồng già hóa hòa nhập thông qua phát triển hệ thống an sinh xã hội, bảo hiểm chăm sóc dài hạn, mô hình chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng và các cơ chế hỗ trợ người cao tuổi (NCT). Trên cơ sở đó, bài viết làm rõ những đặc điểm nổi bật trong cách tiếp cận của Nhật Bản đối với già hóa dân số theo hướng bao trùm, bền vững và lấy người cao tuổi làm trung tâm. Từ kinh nghiệm này, bài viết rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam trong quá trình thích ứng với già hóa dân số và xây dựng cộng đồng thân thiện với người cao tuổi^[1].

           1. Lịch sử và tổng quan chính sách ứng phó với xã hội già hóa của Nhật Bản

Nhật Bản là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới bước vào giai đoạn già hóa dân số với tốc độ nhanh và quy mô lớn. Quá trình này đã đặt ra những thách thức sâu sắc đối với tăng trưởng kinh tế, thị trường lao động, tài chính công và hệ thống an sinh xã hội. Quá trình hình thành, phát triển và cải cách hệ thống an sinh xã hội của Nhật Bản nhằm thích ứng với sự chuyển đổi nhân khẩu học từ xã hội trẻ sang xã hội siêu già hóa cho thấy cách thức Nhật Bản từng bước xây dựng các cơ chế bảo đảm thu nhập, chăm sóc sức khỏe, chăm sóc dài hạn và hỗ trợ cộng đồng để duy trì chất lượng cuộc sống của NCT, đồng thời bảo đảm tính bền vững của hệ thống phúc lợi trong dài hạn.

1. 1. Sự hình thành nền tảng của hệ thống an sinh xã hội Nhật Bản

Hệ thống an sinh xã hội Nhật Bản được xây dựng trên sự kết hợp giữa hai nguyên tắc cơ bản là bảo hiểm xã hội và trợ giúp xã hội. Trong đó, bảo hiểm xã hội hoạt động theo nguyên tắc đóng góp và hưởng quyền lợi, còn trợ giúp xã hội dựa trên nguyên tắc hỗ trợ theo nhu cầu đối với những nhóm dân cư yếu thế. Mô hình này chịu ảnh hưởng của hai trường phái kinh điển trong phát triển an sinh xã hội thế giới: mô hình Bismarck của Đức với trọng tâm là bảo hiểm dựa trên việc làm và mô hình Beveridge của Anh với mục tiêu bảo đảm phúc lợi phổ quát cho toàn dân.

Trong giai đoạn tăng trưởng kinh tế cao sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản phát triển hệ thống việc làm trọn đời, trả lương theo thâm niên và mô hình gia đình hạt nhân với phân công lao động theo giới. Những đặc điểm này trở thành nền tảng cho việc thiết kế hệ thống an sinh xã hội, trong đó gia đình đóng vai trò quan trọng trong chăm sóc người già và hỗ trợ các thành viên phụ thuộc.

Từ những năm 1960, khi Nhật Bản chưa chính thức trở thành xã hội già hóa, Chính phủ đã bắt đầu xây dựng các thiết chế nền tảng như hệ thống hưu trí và Luật Phúc lợi cho NCT. Điều này cho thấy cách tiếp cận mang tính dự báo dài hạn của Nhật Bản trong ứng phó với các biến đổi nhân khẩu học.

1. 2. Giai đoạn mở rộng phúc lợi và những thách thức tài chính

Thập niên 1970 đánh dấu sự mở rộng mạnh mẽ của các chính sách phúc lợi xã hội. Chính phủ triển khai nhiều chính sách hỗ trợ NCT như miễn phí khám chữa bệnh cho người già, điều chỉnh lương hưu theo lạm phát và tiền lương, hỗ trợ chi phí y tế lớn và tăng cường mạng lưới cơ sở y tế. Tuy nhiên, các chính sách hào phóng này nhanh chóng tạo ra áp lực tài chính lớn. Chính sách miễn phí khám chữa bệnh cho NCT làm gia tăng mạnh chi phí y tế và thúc đẩy hiện tượng “nhập viện xã hội”, tức là nhiều NCT sử dụng bệnh viện như cơ sở chăm sóc dài hạn thay vì điều trị y tế thực sự. Điều này làm gia tăng gánh nặng lên hệ thống bảo hiểm y tế quốc gia. Khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 và 1979 cùng với xu hướng cải cách tài chính theo hướng thu hẹp vai trò của nhà nước đã khiến Nhật Bản chuyển từ giai đoạn mở rộng phúc lợi sang giai đoạn chú trọng hiệu quả tài chính. Trong những năm 1980, nhiều cải cách quan trọng được thực hiện, bao gồm cải cách hưu trí, cải cách bảo hiểm y tế và thiết lập hệ thống chăm sóc sức khỏe dành riêng cho NCT.

1. 3. Tác động của già hóa dân số và tỷ suất sinh thấp

Nhật Bản chính thức trở thành xã hội già hóa vào năm 1970 khi tỷ lệ người từ 65 tuổi trở lên vượt 7% dân số. Đến năm 1994, nước này trở thành xã hội già và đến năm 2007 trở thành xã hội siêu già hóa khi tỷ lệ NCT vượt 21%. Song song với già hóa dân số là tình trạng suy giảm mức sinh. Cú sốc “1,57” năm 1990, khi tổng tỷ suất sinh giảm xuống còn 1,57 con/phụ nữ, đã làm dấy lên lo ngại về tương lai dân số quốc gia. Từ năm 2008, dân số Nhật Bản bắt đầu giảm tuyệt đối. Quá trình già hóa diễn ra đồng thời với giai đoạn tăng trưởng kinh tế trì trệ kéo dài sau khi bong bóng kinh tế sụp đổ năm 1991 và cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. Điều này làm gia tăng áp lực đối với tài chính công và buộc Chính phủ phải tìm kiếm các mô hình an sinh xã hội hiệu quả và bền vững hơn.

1. 4. Hình thành hệ thống bảo hiểm chăm sóc dài hạn

Một trong những cải cách quan trọng nhất của Nhật Bản là việc xây dựng hệ thống bảo hiểm chăm sóc dài hạn (Long-Term Care Insurance – LTCI). Trước khi hệ thống này ra đời, việc chăm sóc NCT chủ yếu dựa vào gia đình hoặc các cơ sở y tế, dẫn đến tình trạng sử dụng bệnh viện để thực hiện chức năng chăm sóc xã hội. Năm 1997, Luật Bảo hiểm chăm sóc dài hạn được ban hành và chính thức có hiệu lực từ năm 2000. Đây được xem là cuộc cải cách mang tính bước ngoặt trong lịch sử an sinh xã hội Nhật Bản. Hệ thống này được xây dựng trên ba nguyên tắc cơ bản: Thứ nhất, hỗ trợ tính độc lập của NCT thay vì chỉ chăm sóc thụ động; Thứ hai, lấy người sử dụng dịch vụ làm trung tâm, cho phép người dân lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ phù hợp; Thứ ba, vận hành theo cơ chế bảo hiểm xã hội với mối quan hệ rõ ràng giữa mức đóng góp và quyền lợi được hưởng. Thông qua cơ chế này, trách nhiệm chăm sóc NCT được chuyển từ gia đình sang toàn xã hội. Nguồn tài chính được huy động từ đóng góp bảo hiểm của người dân kết hợp với hỗ trợ từ ngân sách nhà nước.

1. 5. Quá trình cải cách bảo hiểm chăm sóc dài hạn

 Kể từ khi được triển khai năm 2000, hệ thống bảo hiểm chăm sóc dài hạn liên tục được điều chỉnh để thích ứng với nhu cầu ngày càng gia tăng. Cải cách năm 2005 nhấn mạnh vào phòng ngừa suy giảm chức năng và tăng cường chăm sóc dự phòng. Các trung tâm hỗ trợ cộng đồng được thành lập nhằm cung cấp dịch vụ tư vấn và quản lý chăm sóc. Năm 2011, Nhật Bản thúc đẩy mô hình chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng, tăng cường phối hợp giữa dịch vụ y tế và chăm sóc xã hội. Năm 2014 và 2017, Chính phủ điều chỉnh mức đóng góp và tăng tỷ lệ đồng chi trả đối với nhóm NCT có thu nhập cao nhằm kiểm soát chi phí. Các cải cách gần đây năm 2020 và 2023 tập trung vào số hóa dữ liệu, tích hợp thông tin giữa bảo hiểm y tế và bảo hiểm chăm sóc dài hạn, đồng thời nâng cao hiệu quả quản lý hệ thống.

          1.6. Mô hình chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng

Một trong những sáng kiến nổi bật của Nhật Bản là xây dựng hệ thống chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng (Community-based Integrated Care System). Mô hình này hướng tới việc cung cấp đồng bộ năm nhóm dịch vụ gồm: nhà ở, y tế, chăm sóc dài hạn, phòng ngừa và hỗ trợ sinh hoạt hằng ngày. Mục tiêu là giúp NCT có thể tiếp tục sinh sống trong cộng đồng quen thuộc của mình cho đến cuối đời, ngay cả khi cần chăm sóc ở mức độ cao. Hệ thống được tổ chức ở quy mô khu vực dân cư nhỏ, bảo đảm người dân có thể tiếp cận dịch vụ cần thiết trong vòng khoảng 30 phút di chuyển. Mô hình này kết nối bệnh viện, cơ sở chăm sóc dài hạn, trung tâm hỗ trợ cộng đồng, tổ chức xã hội dân sự và mạng lưới tình nguyện viên địa phương. Cách tiếp cận này phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình chăm sóc tập trung vào cơ sở sang mô hình chăm sóc dựa vào cộng đồng.

1.7. Xây dựng xã hội cộng sinh và hỗ trợ đa tầng

Từ năm 2016, Nhật Bản thúc đẩy khái niệm “xã hội cộng sinh” (Cohesive Society), trong đó mọi cá nhân đều có thể tham gia và đóng góp cho cộng đồng bất kể tuổi tác, tình trạng sức khỏe hay hoàn cảnh xã hội. Các sửa đổi Luật Phúc lợi xã hội năm 2017 và 2020 đã thể chế hóa mục tiêu này. Chính phủ triển khai hệ thống hỗ trợ đa tầng nhằm giải quyết các vấn đề xã hội ngày càng phức tạp như cô lập xã hội, người chăm sóc trẻ em trong gia đình, tình trạng chăm sóc đồng thời người già và trẻ nhỏ, hay các hộ gia đình có nhiều dạng khó khăn chồng lấn. Cách tiếp cận mới không còn phân chia cứng nhắc theo từng nhóm đối tượng như NCT, người khuyết tật hay trẻ em mà hướng tới giải quyết tổng thể các nhu cầu của cá nhân và cộng đồng.

       Thách thức hướng tới năm 2040: Nhật Bản xác định năm 2040 là cột mốc quan trọng khi thế hệ sinh ra trong thời kỳ bùng nổ dân số lần thứ hai bước vào tuổi già. Khi đó, nhu cầu chăm sóc và hỗ trợ xã hội dự kiến sẽ tăng mạnh trong khi lực lượng lao động tiếp tục suy giảm. Già hóa và suy giảm dân số diễn ra không đồng đều giữa các địa phương. Một số đô thị lớn tiếp tục chứng kiến số lượng NCT gia tăng, trong khi nhiều khu vực nông thôn đã bắt đầu giảm cả dân số chung lẫn số NCT. Do đó, các chính sách tương lai cần được thiết kế linh hoạt theo đặc điểm từng vùng. Những địa phương suy giảm dân số mạnh cần ưu tiên duy trì dịch vụ thiết yếu với nguồn lực hạn chế; trong khi các đô thị lớn cần mở rộng năng lực cung ứng dịch vụ để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng. Các giải pháp được đề xuất bao gồm tăng cường ứng dụng công nghệ số, sử dụng dữ liệu lớn, thúc đẩy hợp tác liên ngành, tái cơ cấu nguồn nhân lực chăm sóc và nâng cao vai trò của cộng đồng địa phương.

Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy ứng phó với già hóa dân số không chỉ là vấn đề của chính sách hưu trí hay chăm sóc NCT mà là quá trình tái cấu trúc toàn diện hệ thống an sinh xã hội. Thành công của Nhật Bản nằm ở khả năng dự báo sớm các xu hướng nhân khẩu học, xây dựng các thiết chế bảo hiểm xã hội mang tính phổ quát, phát triển hệ thống chăm sóc dài hạn dựa trên bảo hiểm xã hội và chuyển đổi từ mô hình chăm sóc tập trung vào cơ sở sang mô hình chăm sóc dựa vào cộng đồng. Trong bối cảnh già hóa dân số đang trở thành xu hướng toàn cầu, kinh nghiệm của Nhật Bản cung cấp nhiều bài học quan trọng cho các quốc gia đang bước vào giai đoạn già hóa, đặc biệt về thiết kế hệ thống chăm sóc dài hạn, huy động nguồn lực tài chính bền vững, phát triển mạng lưới hỗ trợ cộng đồng và xây dựng xã hội hòa nhập cho mọi thế hệ.

2. Chăm sóc sức khỏe, chăm sóc dài hạn và bảo đảm thu nhập và vai trò của cộng đồng trong hỗ trợ người cao tuổi ở Nhật Bản

Nhật Bản tổ chức hệ thống an sinh cho NCT dựa trên bốn chương trình chủ đạo: bảo hiểm y tế xã hội, bảo hiểm chăm sóc dài hạn, bảo hiểm hưu trí và trợ giúp công cộng dành cho nhóm có thu nhập thấp để đáp ứng mức sống tối thiểu. Mỗi chương trình giải quyết một nhóm rủi ro khác nhau: bệnh tật, nhu cầu chăm sóc, mất thu nhập sau nghỉ hưu và nghèo đói cùng cực. Cấu trúc này phản ánh cách tiếp cận đa tầng, trong đó bảo hiểm xã hội là nền tảng phổ quát còn trợ giúp công cộng là mạng lưới an toàn cuối cùng.

2.1 Hệ thống chăm sóc sức khỏe bao phủ phổ quát và lựa chọn linh hoạt

Trong lĩnh vực y tế, Nhật Bản đạt mức bao phủ y tế toàn dân (Universal Health Coverage) thông qua các chương trình bảo hiểm y tế xã hội và trợ giúp công cộng cho hộ nghèo. Gói quyền lợi tương đối toàn diện, bao gồm điều trị cấp tính, phục hồi chức năng, chăm sóc giảm nhẹ và thuốc kê đơn. Dịch vụ được cung cấp bởi cả cơ sở công và tư, ở các hình thức nội trú, ngoại trú và tại nhà.

Từ góc nhìn người bệnh, cơ chế vận hành khá đơn giản: người lao động đóng phí bảo hiểm theo thu nhập; khi ốm đau có thể đến bất kỳ phòng khám hoặc bệnh viện nào; người sử dụng chi trả khoảng 10–30% chi phí dưới dạng đồng chi trả, phần còn lại do quỹ bảo hiểm thanh toán. Đáng chú ý, hệ thống không áp dụng cơ chế “gatekeeper”, tức người dân không bắt buộc phải khám ban đầu tại tuyến cơ sở trước khi đến bệnh viện. Điều này tăng tính linh hoạt nhưng cũng đặt ra yêu cầu quản lý chi phí và sử dụng dịch vụ hợp lý.

Về phía cung ứng, khu vực tư nhân phi lợi nhuận giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống bệnh viện. Phần lớn bệnh viện và giường bệnh thuộc các tổ chức y tế phi lợi nhuận, trong khi cơ sở công lập chiếm tỷ trọng nhỏ hơn. Mô hình này tạo ra sự kết hợp giữa điều tiết công và cung ứng tư nhân, góp phần mở rộng năng lực cung cấp dịch vụ y tế.

Cấu trúc tài chính y tế được tổ chức theo nhiều chương trình dành cho các nhóm dân cư khác nhau: bảo hiểm quốc dân cho khu vực phi chính thức, bảo hiểm cho doanh nghiệp nhỏ và vừa, bảo hiểm cho doanh nghiệp lớn, quỹ tương trợ cho công chức và giáo viên, cùng chương trình dành cho người từ 75 tuổi trở lên. Các cơ chế chuyển giao giữa các quỹ giúp phân bổ gánh nặng tài chính trong bối cảnh dân số già hóa.

2.2 Bảo hiểm chăm sóc dài hạn: chuyển từ chăm sóc gia đình sang trách nhiệm xã hội

Nhật Bản triển khai bảo hiểm chăm sóc dài hạn như một công cụ trung tâm để ứng phó với sự gia tăng nhu cầu chăm sóc NCT. Chương trình bao phủ toàn bộ dân số từ 65 tuổi trở lên, với mỗi chính quyền đô thị (municipality) đóng vai trò nhà bảo hiểm. Các dịch vụ được cung cấp chủ yếu bởi khu vực tư nhân, bao gồm doanh nghiệp vì lợi nhuận và tổ chức phi lợi nhuận. Ba giá trị cốt lõi được ghi nhận trong Luật Bảo hiểm chăm sóc dài hạn: bảo đảm phẩm giá và tính độc lập của NCT; tôn trọng quyền lựa chọn của người sử dụng; và hỗ trợ NCT tiếp tục sống tại cộng đồng quen thuộc (“aging in place”). Đây là sự khác biệt quan trọng so với cách tiếp cận coi người già chỉ là đối tượng thụ hưởng thụ động.

Quy trình tiếp cận dịch vụ bắt đầu khi người dân từ 40 tuổi đóng phí bảo hiểm. Khi từ 65 tuổi trở lên và có nhu cầu chăm sóc, họ nộp đơn xin xác định mức độ cần chăm sóc; sau đánh giá chuyên môn sẽ được cấp chứng nhận và xây dựng kế hoạch chăm sóc bởi quản lý chăm sóc (care manager). Người sử dụng trả 10–30% chi phí, phần còn lại do quỹ bảo hiểm và ngân sách nhà nước chi trả.

Gói dịch vụ rất đa dạng, bao gồm hỗ trợ sinh hoạt tại nhà, thăm khám điều dưỡng, phục hồi chức năng, dịch vụ ban ngày, lưu trú ngắn hạn, nhà ở có chăm sóc, cơ sở dưỡng lão và chăm sóc chuyên biệt cho người sa sút trí tuệ. Ngoài ra còn có hỗ trợ cải tạo nhà ở và cho thuê thiết bị chăm sóc. Cách tiếp cận này cho phép NCT nhận dịch vụ phù hợp với nhu cầu và mức độ phụ thuộc khác nhau. Khu vực tư nhân vai trò rất lớn trong cung cấp dịch vụ chăm sóc dài hạn. Nhiều loại hình dịch vụ tại nhà và cộng đồng do doanh nghiệp vì lợi nhuận vận hành, trong khi một số dịch vụ nội trú có sự tham gia đáng kể của các tổ chức phúc lợi xã hội và pháp nhân y tế. Điều này cho thấy Nhật Bản kết hợp tài trợ công với cung ứng dịch vụ đa dạng, tận dụng năng lực của khu vực ngoài nhà nước.

Về tài chính, chi phí dịch vụ được chia sẻ giữa người sử dụng, người đóng phí bảo hiểm và ngân sách nhà nước. Người dùng thường chi trả khoảng 10%; khoảng 50% chi phí được tài trợ từ thuế trung ương, tỉnh và địa phương; phần còn lại đến từ phí bảo hiểm của người từ 40 tuổi trở lên. Nhóm thu nhập cao có thể chịu mức đồng chi trả 20–30%. Cơ chế này giúp phân tán gánh nặng giữa các thế hệ và giữa nhà nước với người dân.

2.3 Sáng kiến cộng đồng và chăm sóc tích hợp

Vai trò của cộng đồng trong hỗ trợ NCT với thiết chế là “Trung tâm hỗ trợ toàn diện cộng đồng” (Community Comprehensive Support Center) do chính quyền địa phương thành lập. Mỗi Trung tâm thường có điều dưỡng y tế công cộng, nhân viên công tác xã hội và quản lý chăm sóc cấp cao. Chức năng của trung tâm gồm tư vấn và giới thiệu dịch vụ, điều phối các bên liên quan, quản lý chăm sóc cho người có nhu cầu nhẹ hoặc suy yếu chức năng, và bảo vệ quyền lợi NCT. Ngoài các quyền lợi bảo hiểm, chính quyền địa phương còn triển khai “Chương trình Hỗ trợ địa phương” nhằm phòng ngừa suy giảm chức năng và hỗ trợ đời sống cộng đồng. Các hoạt động bao gồm lớp phòng ngừa, tạo không gian sinh hoạt ban ngày cho NCT, hỗ trợ gia đình chăm sóc, theo dõi người sống một mình, hỗ trợ sa sút trí tuệ và phối hợp với cư dân địa phương. Điều này phản ánh cách tiếp cận dựa vào cộng đồng thay vì chỉ dựa vào cơ sở y tế hay viện dưỡng lão.

          2.4 Bảo đảm thu nhập cho người cao tuổi

Nhật Bản duy trì bảo hiểm hưu trí phổ quát cho toàn bộ dân số từ 20 tuổi trở lên. Người lao động đóng phí theo tiền lương, trong khi người tự làm và không có việc làm chính thức đóng mức cố định. Sau tối thiểu 10 năm tham gia, người dân có thể nhận lương hưu từ tuổi 65. Hệ thống bao gồm tầng hưu trí quốc gia cơ bản và tầng hưu trí nghề nghiệp, cùng các chương trình hưu trí bổ sung tự nguyện của doanh nghiệp hoặc cá nhân. Lương hưu công cộng đóng vai trò trung tâm trong thu nhập của hộ gia đình NCT: khoảng 63,5% thu nhập đến từ lương hưu công cộng, cao hơn nhiều so với thu nhập lao động, thu nhập tài sản hay các nguồn chuyển giao khác. Đối với phần lớn hộ gia đình nhận lương hưu, lương hưu chiếm tỷ trọng chủ đạo trong tổng thu nhập. Điều này phản ánh tầm quan trọng của hưu trí công cộng trong duy trì đời sống sau nghỉ hưu. Tuy nhiên, vẫn có một bộ phận người dân không đạt mức sống tối thiểu. Đối với nhóm này, chương trình trợ giúp công cộng dựa trên thuế đóng vai trò bảo đảm cuối cùng. Chương trình chi trả các khoản hỗ trợ sinh hoạt, nhà ở, giáo dục, chăm sóc dài hạn và y tế. Chi phí được chia sẻ giữa Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Đáng chú ý, hơn một nửa số hộ nhận trợ giúp là hộ có NCT, cho thấy nghèo đói ở tuổi già vẫn là vấn đề cần được quan tâm ngay cả trong một hệ thống an sinh phát triển.

Như vậy mô hình Nhật Bản dựa trên sự kết hợp giữa bảo hiểm xã hội phổ quát, tài trợ công và dịch vụ do khu vực tư nhân cung cấp. Hệ thống này hướng tới ba mục tiêu đồng thời: bảo đảm tiếp cận y tế; cung cấp chăm sóc dài hạn phù hợp với nhu cầu; và duy trì an ninh thu nhập sau nghỉ hưu. Điểm đáng chú ý là trọng tâm vào phẩm giá, quyền lựa chọn và khả năng sống tại cộng đồng của NCT. Hệ thống được thiết kế để NCT có nhiều kênh tiếp cận dịch vụ: cơ sở y tế, quản lý chăm sóc, trung tâm hỗ trợ cộng đồng và chương trình hỗ trợ địa phương. Điều này giúp giảm rào cản tiếp cận và tăng khả năng điều phối nhu cầu đa dạng của NCT. Tuy nhiên, việc duy trì tính bền vững tài chính trong bối cảnh dân số già hóa nhanh, nhu cầu chăm sóc gia tăng và lực lượng lao động thu hẹp tiếp tục là thách thức dài hạn đối với Nhật Bản.

3. Mô hình Toyoake: hệ thống chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng ở Nhật Bản

Trong bối cảnh Nhật Bản bước vào giai đoạn siêu già hóa dân số với tốc độ gia tăng nhanh của nhóm người từ 75 tuổi trở lên và sự suy giảm lực lượng lao động trong độ tuổi làm việc, việc xây dựng các mô hình chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng đã trở thành một trong những định hướng cải cách an sinh xã hội quan trọng nhất. Mô hình Toyoake, được phát triển tại thành phố Toyoake thuộc tỉnh Aichi, được xem là một trong những điển hình thành công của Nhật Bản trong việc triển khai hệ thống chăm sóc tích hợp cộng đồng (Community-Based Integrated Care System). Khác với cách tiếp cận truyền thống vốn tập trung chủ yếu vào dịch vụ y tế và chăm sóc dài hạn, mô hình Toyoake hướng tới xây dựng một hệ sinh thái hỗ trợ toàn diện, trong đó y tế, chăm sóc dài hạn, phòng ngừa suy giảm chức năng, hỗ trợ sinh kế, nhà ở, cộng đồng dân cư và khu vực tư nhân được kết nối thành một mạng lưới thống nhất nhằm giúp NCT tiếp tục sống độc lập trong môi trường quen thuộc của mình.

Nền tảng tư tưởng của mô hình xuất phát từ quan niệm rằng mục tiêu cuối cùng của chăm sóc NCT không phải là kéo dài việc sử dụng dịch vụ y tế hoặc chăm sóc dài hạn, mà là duy trì chất lượng cuộc sống, khả năng tự chủ và sự tham gia xã hội của NCT. Theo đó, sức khỏe không được hiểu đơn thuần là trạng thái không có bệnh tật mà là khả năng duy trì cuộc sống có ý nghĩa trong cộng đồng. Từ góc nhìn này, hệ thống chăm sóc phải chuyển từ “mô hình y học” (medical model) sang “mô hình đời sống” (lifestyle model), trong đó các hoạt động hằng ngày, quan hệ xã hội, vai trò cộng đồng và khả năng tham gia các hoạt động xã hội có ý nghĩa quan trọng không kém các can thiệp y tế.

Điểm khởi đầu của cải cách tại Toyoake là việc phân tích dữ liệu y tế và chăm sóc dài hạn nhằm xác định những khoảng trống trong quá trình chăm sóc NCT. Kết quả nghiên cứu cho thấy nhiều trường hợp tái nhập viện, suy giảm chức năng hoặc chuyển nhanh sang tình trạng phụ thuộc không xuất phát từ bệnh lý đơn thuần mà từ sự thiếu liên kết giữa điều trị y tế, phục hồi chức năng và hỗ trợ đời sống sau xuất viện. Nhiều NCT sau khi xuất viện không được hỗ trợ đầy đủ trong sinh hoạt thường ngày, thiếu cơ hội vận động, giao tiếp xã hội và tham gia cộng đồng, dẫn đến tình trạng suy giảm chức năng và gia tăng nhu cầu chăm sóc dài hạn. Từ nhận thức đó, Toyoake xây dựng hệ thống hội nghị chăm sóc đa ngành (Multidisciplinary Care Conference) như một cơ chế điều phối trung tâm. Các hội nghị này quy tụ bác sĩ, điều dưỡng, chuyên gia phục hồi chức năng, nhân viên công tác xã hội, quản lý chăm sóc, dược sĩ, chuyên gia dinh dưỡng, đại diện các trung tâm hỗ trợ cộng đồng và nhiều bên liên quan khác. Thông qua việc cùng thảo luận các trường hợp cụ thể, các bên không chỉ xây dựng kế hoạch hỗ trợ phù hợp cho từng cá nhân mà còn phát hiện những khoảng trống trong hệ thống dịch vụ, từ đó chuyển hóa các vấn đề thực tiễn thành các sáng kiến và chính sách mới.

Một trong những đóng góp nổi bật của mô hình Toyoake là phát triển Chương trình tích hợp phòng ngừa suy yếu và hỗ trợ đời sống (Integrated Frailty Prevention and Daily Livelihood Support Program). Thay vì chỉ cung cấp các dịch vụ chăm sóc khi NCT đã mất khả năng tự lập, chương trình tập trung vào giai đoạn sớm nhằm ngăn ngừa hoặc làm chậm quá trình suy giảm chức năng. Các hoạt động bao gồm phục hồi chức năng cường độ cao trong thời gian ngắn, hỗ trợ tại nhà bởi chuyên gia phục hồi chức năng, hướng dẫn vận động, dinh dưỡng, chăm sóc răng miệng và các hoạt động tăng cường tham gia xã hội.

Để đưa các hoạt động phòng ngừa đến gần người dân, Toyoake triển khai hệ thống lớp tập luyện cộng đồng mang tên “Machikado Exercise Classes”. Các lớp học được tổ chức ngay tại nhà văn hóa khu dân cư hoặc các địa điểm có thể đi bộ tới, miễn phí tham gia và không yêu cầu đăng ký trước. Chính quyền chịu trách nhiệm cử huấn luyện viên và xây dựng tài liệu hướng dẫn, trong khi cộng đồng địa phương đảm nhận việc chuẩn bị địa điểm và huy động người tham gia. Cách tiếp cận này làm giảm đáng kể các rào cản tiếp cận dịch vụ phòng ngừa và tạo điều kiện để NCT duy trì hoạt động thể chất thường xuyên.

Một sáng kiến đáng chú ý khác là việc xây dựng các bài tập thể dục đặc thù cho NCT Toyoake. Các bài tập được thiết kế bởi đội ngũ chuyên gia phục hồi chức năng, nha sĩ, chuyên gia âm nhạc trị liệu và các tình nguyện viên địa phương. Nội dung không chỉ bao gồm các bài tập tăng cường sức mạnh cơ bắp mà còn tích hợp luyện tập chức năng miệng, hô hấp và vận động nhẹ nhàng nhằm duy trì khả năng sinh hoạt độc lập.

Khác với nhiều mô hình chăm sóc cộng đồng truyền thống vốn chủ yếu dựa vào các tổ chức công hoặc tổ chức phi lợi nhuận, Toyoake đặc biệt nhấn mạnh việc khai thác các nguồn lực sẵn có trong cộng đồng. Thành phố tiến hành lập bản đồ nguồn lực địa phương, xác định tất cả các tài sản xã hội có thể hỗ trợ NCT như quán cà phê, siêu thị, công viên, câu lạc bộ thể dục, nhà hàng, cửa hàng tạp hóa, trung tâm văn hóa, hợp tác xã, doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức tình nguyện.

Triết lý “Making the Most of What Is There” (Tận dụng tối đa những gì đã có) trở thành nguyên tắc cốt lõi của mô hình. Thay vì đầu tư lớn để xây dựng các thiết chế mới, Toyoake tập trung kết nối và kích hoạt các nguồn lực hiện hữu nhằm đáp ứng nhu cầu của NCT. Cách tiếp cận này giúp giảm chi phí, nâng cao tính bền vững và tăng cường sự tham gia của cộng đồng.

Một ví dụ tiêu biểu là cơ chế hỗ trợ lẫn nhau mang tên OTAGAISAMA Center “Chatto”. Đây là hệ thống tương trợ cộng đồng do người dân làm chủ, trong đó những người có khả năng hỗ trợ sẽ giúp đỡ những người gặp khó khăn trong các công việc thường nhật như mua sắm, dọn dẹp, nấu ăn, chăm sóc vườn tược, đưa đón đi bệnh viện hoặc hỗ trợ các thủ tục hành chính đơn giản. Hệ thống hoạt động với mức phí tượng trưng và dựa trên nguyên tắc tương trợ lẫn nhau giữa các cư dân trong cộng đồng. Qua đó, nhiều nhu cầu hỗ trợ không thuộc phạm vi bảo hiểm chăm sóc dài hạn vẫn được đáp ứng hiệu quả mà không tạo thêm áp lực cho ngân sách công.

Bên cạnh việc huy động cộng đồng, mô hình Toyoake cũng mở rộng hợp tác với khu vực doanh nghiệp. Thành phố coi doanh nghiệp không chỉ là nhà cung cấp dịch vụ mà còn là đối tác trong việc thúc đẩy sức khỏe và sự tham gia xã hội của NCT. Các chương trình hợp tác được triển khai với cơ sở tắm khoáng, phòng tập thể dục, siêu thị, công ty vận tải và nhiều doanh nghiệp khác. Một ví dụ điển hình là việc tận dụng tuyến xe buýt đưa đón miễn phí của một khu nghỉ dưỡng suối nước nóng. Thông qua hợp tác với chính quyền địa phương, dịch vụ này được quảng bá tới NCT và nhanh chóng trở thành phương tiện hỗ trợ họ tham gia các hoạt động xã hội thường xuyên. Tương tự, chương trình giao hàng tận nhà “Fureai-bin” được phát triển dựa trên nhu cầu của những NCT vẫn muốn trực tiếp lựa chọn hàng hóa tại siêu thị nhưng gặp khó khăn trong việc mang vác hoặc di chuyển. Dịch vụ này vừa hỗ trợ NCT vừa mang lại lợi ích kinh doanh cho doanh nghiệp.

Một sáng kiến đặc biệt sáng tạo là hệ thống giao thông theo nhu cầu “Choisoko”. Đây là dịch vụ vận chuyển chia sẻ cho phép NCT đặt xe để đến bệnh viện, nhà thuốc, siêu thị, câu lạc bộ thể thao hoặc các điểm sinh hoạt cộng đồng. Hệ thống được vận hành thông qua hợp tác giữa chính quyền địa phương, doanh nghiệp tư nhân và các công ty taxi. Mục tiêu không chỉ là giải quyết nhu cầu đi lại mà còn tạo điều kiện để NCT duy trì các hoạt động xã hội, từ đó góp phần phòng ngừa suy yếu và cô lập xã hội.

Kết quả thực hiện cho thấy mô hình Toyoake đã mang lại nhiều tác động tích cực. Sau khi triển khai các chương trình tích hợp, chi phí dịch vụ chăm sóc tại nhà và dịch vụ ngoại trú giảm đáng kể do nhu cầu được phân tán sang nhiều hình thức hỗ trợ cộng đồng khác nhau. Tỷ lệ NCT chuyển từ mức hỗ trợ nhẹ sang các mức phụ thuộc nặng cũng giảm đáng kể so với giai đoạn trước cải cách. Đồng thời, các chỉ số về duy trì chức năng vận động và khả năng sinh hoạt độc lập có xu hướng được cải thiện.

Thành công của Toyoake không chỉ được ghi nhận trong nước mà còn được đánh giá cao ở cấp khu vực. Mô hình được lựa chọn là một trong những điển hình tiêu biểu của Nhật Bản tại Giải thưởng Sáng kiến vì một Châu Á Già hóa Khỏe mạnh (HAPI)^[2] năm 2020. Thành phố cũng trở thành địa điểm tham quan, học tập kinh nghiệm của nhiều chính quyền địa phương khác trong và ngoài Nhật Bản. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số thách thức trong tương lai cần tiếp tục cải thiện. Trước hết là tình trạng NCT bỏ điều trị hoặc không tuân thủ điều trị đối với các bệnh mạn tính. Thứ hai là sự thiếu hụt nhân lực hỗ trợ đời sống và người đồng hành trong cộng đồng. Thứ ba là nhận thức còn hạn chế của người dân về vai trò của tự chăm sóc sức khỏe. Cuối cùng là những vấn đề mới phát sinh từ già hóa dân số đơn thân và thu hẹp mạng lưới hỗ trợ gia đình.

Nhìn chung, mô hình Toyoake cho thấy sự chuyển đổi từ cách tiếp cận chăm sóc dựa trên dịch vụ sang cách tiếp cận dựa trên cộng đồng và đời sống. Thành công của mô hình không nằm ở việc mở rộng hệ thống phúc lợi công mà ở khả năng huy động, kết nối và tối ưu hóa các nguồn lực sẵn có trong cộng đồng. Đây là một ví dụ điển hình về đổi mới quản trị an sinh xã hội trong bối cảnh già hóa dân số, cung cấp nhiều bài học giá trị cho các quốc gia đang tìm kiếm các giải pháp phát triển hệ thống chăm sóc tích hợp, lấy người dân làm trung tâm và hướng tới sự bền vững lâu dài.

4. Kinh nghiệm thực tiễn của Nhật Bản trong công tác giảm nhẹ rủi ro thiên tai đối với người cao tuổi và các nhóm dân cư dễ bị tổn thương

Nhật Bản không những là một trong những quốc gia có tỷ lệ già hóa dân số cao nhất thế giới mà còn thường xuyên chịu ảnh hưởng của động đất, sóng thần, bão, lũ lụt và sạt lở đất, việc bảo đảm an toàn cho NCT trong thiên tai đã trở thành một nội dung trọng tâm của quản trị rủi ro thiên tai quốc gia. Nhật Bản đã chuyển từ cách tiếp cận ứng phó sau thiên tai sang mô hình quản lý rủi ro toàn diện dựa vào cộng đồng, trong đó nhấn mạnh vai trò của chuẩn bị trước thiên tai, lập kế hoạch sơ tán cá nhân hóa, tăng cường phối hợp liên ngành và cải thiện điều kiện sống sau sơ tán.

Già hóa dân số làm thay đổi đáng kể cấu trúc rủi ro trong thiên tai. NCT thường gặp nhiều hạn chế về thể chất, khả năng di chuyển, tiếp cận thông tin, sức khỏe và khả năng tự bảo vệ bản thân khi xảy ra tình huống khẩn cấp. Nhiều nghiên cứu sau các thảm họa lớn tại Nhật Bản như động đất và sóng thần Đông Nhật Bản năm 2011 cho thấy tỷ lệ tử vong của NCT cao hơn đáng kể so với các nhóm tuổi khác. Điều này đặt ra yêu cầu phải thiết kế các cơ chế hỗ trợ chuyên biệt cho những người không thể tự sơ tán hoặc cần hỗ trợ đặc biệt. Trước thực tế đó, Nhật Bản đã tiến hành hàng loạt sửa đổi chính sách trong giai đoạn 2021–2025 nhằm tăng cường bảo vệ các nhóm dễ bị tổn thương. Các nội dung cải cách bao gồm bắt buộc xây dựng kế hoạch sơ tán cá nhân, bổ sung cơ chế cảnh báo dành riêng cho NCT, yêu cầu các cơ sở phúc lợi xây dựng kế hoạch bảo đảm sơ tán, cải thiện điều kiện sống tại nơi sơ tán và mở rộng hỗ trợ y tế – phúc lợi sau thiên tai. Một điểm đáng chú ý là tư duy chính sách của Nhật Bản không chỉ hướng tới “cứu trợ” mà còn nhấn mạnh việc nâng cao nhận thức “tự bảo vệ mạng sống của chính mình” (protecting your own life), đồng thời kết hợp với sự hỗ trợ của gia đình, cộng đồng và chính quyền địa phương.

           “Kế hoạch sơ tán cá nhân” (Individual Evacuation Plan) thông qua sửa đổi Luật Quản lý thiên tai năm 2021. Đây là công cụ nhằm hỗ trợ NCT, người khuyết tật và các cá nhân gặp khó khăn trong việc tự sơ tán. Khác với các kế hoạch ứng phó thiên tai mang tính chung chung, kế hoạch sơ tán cá nhân được xây dựng riêng cho từng đối tượng. Nội dung kế hoạch bao gồm thông tin cá nhân, địa chỉ cư trú, nhu cầu hỗ trợ khi sơ tán, người hỗ trợ sơ tán, tuyến đường sơ tán, địa điểm sơ tán an toàn và các yêu cầu đặc biệt liên quan đến sức khỏe hoặc sinh hoạt. Kế hoạch được xây dựng trên cơ sở đồng thuận của người cần hỗ trợ và có sự tham gia của các bên liên quan như nhân viên công tác xã hội, hội đồng phúc lợi xã hội, lực lượng cứu hỏa, cảnh sát và các tổ chức cộng đồng. Một đặc điểm nổi bật là kế hoạch không chỉ xác định “đi đâu” khi có thiên tai mà còn xác định rõ “ai sẽ hỗ trợ”, “hỗ trợ như thế nào” và “trong điều kiện nào”. Thông tin này được chia sẻ có kiểm soát với những người thực hiện hỗ trợ sơ tán nhằm bảo đảm khả năng phản ứng nhanh khi xảy ra tình huống khẩn cấp. Tính đến tháng 4 năm 2025, khoảng 97,1% chính quyền địa phương tại Nhật Bản đã bắt đầu triển khai xây dựng các kế hoạch sơ tán cá nhân. Điều này cho thấy mức độ thể chế hóa rất cao của công cụ chính sách này trong hệ thống quản lý thiên tai quốc gia.

Trong việc xây dựng khả năng chống chịu, cộng đồng địa phương đóng vai trò trung tâm trong bảo vệ NCT. Các kế hoạch sơ tán cá nhân không được xây dựng đơn thuần bởi cơ quan nhà nước mà thông qua quá trình phối hợp giữa nhiều chủ thể tại địa phương. Kinh nghiệm này cho thấy hiệu quả của cách tiếp cận dựa vào cộng đồng. Nhân viên xã hội tham gia giúp xác định chính xác nhu cầu của từng cá nhân, trong khi các tổ chức địa phương hỗ trợ huy động nguồn lực và người hỗ trợ sơ tán. Việc xây dựng kế hoạch trở thành một quá trình tăng cường gắn kết xã hội và củng cố năng lực cộng đồng thay vì chỉ là một thủ tục hành chính.

Bên cạnh kế hoạch cá nhân, Nhật Bản cũng cải cách hệ thống cảnh báo thiên tai. Năm 2021, nước này chính thức bổ sung loại hình cảnh báo “Sơ tán dành cho NCT và những người dễ bị tổn thương” vào hệ thống thông tin cảnh báo quốc gia. Theo cơ chế mới, khi nguy cơ thiên tai bắt đầu gia tăng, NCT và các nhóm có nguy cơ cao sẽ được khuyến nghị sơ tán sớm hơn so với dân số chung. Điều này phản ánh nhận thức rằng các nhóm dễ bị tổn thương thường cần nhiều thời gian hơn để chuẩn bị và di chuyển đến nơi an toàn. Cách tiếp cận này chuyển trọng tâm từ sơ tán hàng loạt sang sơ tán có phân tầng theo mức độ rủi ro và khả năng tự bảo vệ của từng nhóm dân cư. Đây là một xu hướng ngày càng được nhiều quốc gia áp dụng trong quản lý rủi ro thiên tai hiện đại.

Một nội dung quan trọng khác là tăng cường trách nhiệm của các cơ sở chăm sóc NCT và cơ sở phúc lợi xã hội. Sau sửa đổi năm 2021 đối với Luật Phòng chống lũ lụt và Luật Phòng chống sạt lở đất, các cơ sở này bắt buộc phải xây dựng kế hoạch bảo đảm sơ tán và tổ chức diễn tập định kỳ. Đồng thời, kết quả diễn tập phải được báo cáo cho chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương được trao quyền tư vấn và đưa ra khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng các kế hoạch sơ tán. Cơ chế này tạo ra sự giám sát liên tục và giúp bảo đảm rằng các cơ sở phúc lợi có khả năng ứng phó thực tế khi thiên tai xảy ra. Đối với NCT đang sống tại các cơ sở chăm sóc dài hạn, yêu cầu này đặc biệt quan trọng bởi việc sơ tán thường phức tạp hơn nhiều so với dân số thông thường do liên quan đến các nhu cầu chăm sóc y tế, thiết bị hỗ trợ và nhân lực chuyên môn.

Hỗ trợ sau thiên tai và hoàn thiện hệ thống cứu trợ thông qua sự phối hợp giữa chính quyền trung ương, địa phương, các tổ chức xã hội và cộng đồng. Một điểm mới đáng chú ý là từ năm 2025, dịch vụ phúc lợi được chính thức bổ sung vào danh mục cứu trợ. Bên cạnh hỗ trợ về nhà ở tạm thời, lương thực, nước uống, y tế và vật dụng thiết yếu, các hoạt động phúc lợi như thăm hỏi, hỗ trợ tâm lý và chăm sóc xã hội cho NCT cũng được coi là một phần của hoạt động cứu trợ chính thức. Về tài chính, Chính phủ trung ương chịu từ 50% đến 90% chi phí cứu trợ tùy theo mức độ thiệt hại, qua đó giảm đáng kể gánh nặng cho chính quyền địa phương.

Nâng cao chất lượng môi trường sống tại nơi sơ tán. Các trung tâm sơ tán được trang bị vách ngăn riêng tư, giường các-tông, nhà vệ sinh phù hợp, không gian sinh hoạt tối thiểu và các khu vực dành riêng cho những người cần chăm sóc đặc biệt. Chính phủ nhấn mạnh sự chuyển đổi từ “hỗ trợ không gian” sang “hỗ trợ con người”, coi người sơ tán là chủ thể của quá trình phục hồi chứ không chỉ là đối tượng nhận cứu trợ, nhiều sáng kiến được triển khai sau động đất bán đảo Noto năm 2024 như hệ thống bếp trung tâm cung cấp suất ăn cho nhiều trung tâm sơ tán, nhà vệ sinh lưu động, xe giặt lưu động, hệ thống tắm di động, máy lọc nước và các dịch vụ hỗ trợ sinh hoạt khác. Những giải pháp này đặc biệt quan trọng đối với NCT bởi điều kiện sinh hoạt kém trong thời gian dài có thể làm gia tăng nguy cơ bệnh tật, suy giảm chức năng và tử vong sau thiên tai.

Kinh nghiệm của Nhật Bản cho thấy bảo vệ NCT trong thiên tai không chỉ là vấn đề cứu hộ khẩn cấp mà là một quá trình liên tục bao gồm chuẩn bị trước thiên tai, hỗ trợ trong quá trình sơ tán và phục hồi sau thiên tai. Thành công của mô hình phụ thuộc vào sự phối hợp chặt chẽ giữa nhà nước, chính quyền địa phương, các cơ sở phúc lợi, nhân viên công tác xã hội, cộng đồng dân cư và chính bản thân NCT.

Trong bối cảnh nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam, đang đồng thời đối mặt với già hóa dân số và gia tăng các hiện tượng thời tiết cực đoan do biến đổi khí hậu, kinh nghiệm của Nhật Bản cung cấp những bài học quan trọng về xây dựng hệ thống quản lý thiên tai bao trùm, lấy cộng đồng làm nền tảng và bảo đảm không ai bị bỏ lại phía sau trong các tình huống khẩn cấp.

5. Khái quát bài học kinh nghiệm từ Nhật Bản trong xây dựng cộng đồng già hóa

Một là, hệ thống chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng: Chuyển đổi từ mô hình chăm sóc tại cơ sở tập trung sang hỗ trợ tại cộng đồng, đảm bảo NCT có thể sống độc lập trong môi trường quen thuộc. Đối với Việt Nam, bài học quan trọng là cần vượt ra khỏi tư duy “chính sách cho NCT”, chuyển từ cách tiếp cận rời rạc sang cách tiếp cận tích hợp ở cấp cộng đồng, lấy NCT làm trung tâm thay vì lấy cơ sở dịch vụ làm trung tâm để tiến tới xây dựng cộng đồng thân thiện với mọi lứa tuổi, nơi già hóa được lồng ghép vào phát triển xã hội nói chung.

Hai là, phá vỡ tư duy "phòng ban dọc": Sự hợp tác đa ngành giữa y tế, phúc lợi, nhà ở, lao động, giao thông,… là yếu tố then chốt để giải quyết các nhu cầu của NCT. Nhà nước nên tăng vai trò của chính quyền địa phương cấp cơ sở trong điều phối dịch vụ, kết nối các dịch vụ y tế, chăm sóc, phúc lợi, việc làm và hỗ trợ xã hội, đồng thời phát triển chăm sóc tại nhà và cộng đồng như một trụ cột song song với y tế và bảo trợ xã hội.

Ba là, hỗ trợ tự lập (Self-reliance): Chính sách không chỉ là "chăm sóc hộ" mà phải tập trung vào việc hỗ trợ NCT duy trì khả năng tự chủ và năng lực tham gia xã hội. Việt Nam cũng cần thúc đẩy các không gian và cơ chế để NCT tiếp tục tham gia lao động, tình nguyện và sinh hoạt cộng đồng, qua đó vừa giảm gánh nặng chăm sóc, vừa phát huy nguồn lực xã hội trong quá trình già hóa dân số.

Bốn là, việc làm là phương thức phòng ngừa: Tham gia hoạt động lao động và tình nguyện giúp ngăn ngừa suy giảm chức năng, giảm cô lập xã hội và tạo ra tình trạng "Win-Win-Win" cho cá nhân và xã hội. Mô hình và bằng chứng từ Nhật Bản cho thấy lao động và tham gia xã hội của NCT mang lại lợi ích đồng thời cho cá nhân, cộng đồng và xã hội. Kinh nghiệm quan trọng mà Việt Nam có thể học tập là cần chuyển trọng tâm chính sách từ “kéo dài tuổi thọ” sang “kéo dài tuổi thọ khỏe mạnh và có vai trò xã hội”, coi “vai trò xã hội” (việc làm bán thời gian, công việc cộng đồng, tình nguyện liên thế hệ) là một biện pháp phòng ngừa y tế – xã hội hiệu quả. Điều này đòi hỏi Việt Nam phát triển các mô hình việc làm linh hoạt, gần nơi cư trú, tạo không gian và cơ chế để NCT tiếp tục cống hiến, đồng thời lồng ghép mục tiêu sức khỏe, việc làm và gắn kết xã hội trong chiến lược ứng phó với già hóa dân số, thay vì tiếp cận NCT chủ yếu như đối tượng cần trợ giúp.

Năm là, cộng đồng cùng kiến tạo (Co-creation): Huy động sự tham gia của cư dân địa phương và các bên liên quan để xây dựng mạng lưới an sinh đa lớp (từ công lập đến dân sự). Khuyến khích sự tham gia chủ động của gia đình, cộng đồng và khu vực tư nhân. Việt Nam cần đầu tư vào đội ngũ chăm sóc cộng đồng, quản lý ca, đào tạo người chăm sóc không chuyên, và khuyến khích sự tham gia chủ động của gia đình, cộng đồng và khu vực tư nhân.

6. Một số thách thức Việt Nam phải đối mặt và một số khuyến nghị

Việt Nam hiện đang đối mặt với nhiều thách thức mang tính cấu trúc trong quá trình thích ứng với già hóa dân số. Tốc độ già hóa diễn ra nhanh tạo áp lực ngày càng lớn lên hệ thống an sinh xã hội, trong khi mức độ bảo đảm an ninh thu nhập và bảo trợ xã hội cho NCT vẫn còn hạn chế. Bên cạnh đó, khoảng cách về kỹ năng số, gánh nặng chăm sóc y tế ngày càng gia tăng và việc chưa hình thành đồng bộ một hệ thống chăm sóc dài hạn chuyên nghiệp tiếp tục đặt ra những yêu cầu cấp thiết đối với hoạch định và thực thi chính sách. Trên nền tảng đó, để hướng tới xây dựng cộng đồng hòa nhập với người cao tuổi, Việt Nam cần nhận diện và giải quyết một số nhóm thách thức chủ yếu sau đây:

Một là, thách thức về tư duy và cách tiếp cận chính sách: Chính sách liên quan đến người cao tuổi ở Việt Nam hiện vẫn chủ yếu được xây dựng theo hướng hỗ trợ thụ động, trong khi mức độ phối hợp liên ngành còn hạn chế. Một thách thức đáng kể là chuyển từ cách tiếp cận quản lý dựa trên quy trình hành chính cứng nhắc sang cách tiếp cận dựa trên việc nhận diện và đáp ứng các nhu cầu đa dạng, cụ thể của người cao tuổi tại từng địa phương, từ đó thiết kế chính sách và dịch vụ phù hợp hơn với thực tiễn.

Hai là, thách thức về nhận thức xã hội và trách nhiệm cộng đồng: Định kiến về tuổi tác vẫn tồn tại khá phổ biến, khi người cao tuổi thường bị nhìn nhận là nhóm lao động kém linh hoạt, đặc biệt trong bối cảnh chuyển đổi số. Đồng thời, việc thay đổi nhận thức xã hội từ chỗ coi già hóa là gánh nặng của cá nhân hoặc gia đình sang coi đó là một vấn đề xã hội đòi hỏi trách nhiệm chung của Nhà nước, cộng đồng và các thế hệ vẫn là một thách thức lớn.

Ba là, thách thức về suy giảm gắn kết xã hội và hỗ trợ phi chính thức: Người cao tuổi ngày càng đứng trước nguy cơ bị tách biệt khỏi các hoạt động cộng đồng trong bối cảnh các mối quan hệ gia đình truyền thống dần suy yếu. Xu hướng gia đình hạt nhân gia tăng, cùng với tỷ lệ người cao tuổi sống một mình ngày càng lớn, đang làm suy giảm đáng kể nguồn lực hỗ trợ không chính thức từ gia đình và cộng đồng, vốn từng giữ vai trò quan trọng trong chăm sóc và hỗ trợ đời sống hằng ngày.

Bốn là, thách thức về nguồn nhân lực và năng lực quản trị ở cấp cơ sở: Quá trình sắp xếp, tinh gọn bộ máy trong năm 2025 đặt ra yêu cầu chuyển đổi chức năng quản lý từ mô hình hành chính truyền thống sang mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển. Trong bối cảnh đó, chính quyền cấp cơ sở phải đồng thời thích ứng với những yêu cầu mới về văn hóa công vụ, năng lực chuyên môn, ứng dụng công nghệ số và tư duy phục vụ lấy người dân làm trung tâm. Tuy nhiên, tình trạng thiếu hụt nhân lực chuyên môn, đặc biệt là đội ngũ nhân viên công tác xã hội, điều dưỡng và chuyên gia quản lý chăm sóc có khả năng đánh giá nhu cầu đa tầng, vẫn là một hạn chế lớn đối với quá trình này.

Năm là, thách thức về tính liên kết của hệ thống chăm sóc: Mạng lưới chăm sóc người cao tuổi hiện còn phân tán và thiếu gắn kết giữa các lĩnh vực như y tế, lao động, bảo trợ xã hội, nhà ở và xây dựng. Sự chia cắt này làm giảm hiệu quả điều phối dịch vụ, hạn chế khả năng đáp ứng nhu cầu đa dạng của người cao tuổi và cản trở việc hình thành một hệ thống chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng.

Sáu là, thách thức về tài chính và thiết chế an sinh dài hạn: Việt Nam hiện chưa có hệ thống bảo hiểm chăm sóc dài hạn. Trong khi đó, hệ thống bảo hiểm xã hội hiện hành mới tập trung vào các chế độ cơ bản như ốm đau, thai sản, tai nạn lao động – bệnh nghề nghiệp, hưu trí và tử tuất, cùng với bảo hiểm thất nghiệp và trợ cấp hưu trí xã hội. Trong điều kiện tỷ lệ người cao tuổi tiếp tục gia tăng, việc phụ thuộc chủ yếu vào ngân sách nhà nước và khả năng tự chi trả của gia đình có thể làm gia tăng đáng kể rủi ro tài chính đối với cả hộ gia đình và hệ thống an sinh xã hội nói chung.

Từ các thách thức nêu trên có thể thấy rằng, yêu cầu đặt ra đối với Việt Nam không chỉ là mở rộng các chính sách hỗ trợ người cao tuổi theo nghĩa truyền thống, mà là từng bước chuyển đổi cách tiếp cận quản trị già hóa dân số theo hướng tích hợp, dựa vào cộng đồng và lấy duy trì năng lực sống độc lập của người cao tuổi làm trung tâm. Theo đó, hệ thống khuyến nghị cần được thiết kế theo lộ trình ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, bảo đảm đồng thời giải quyết các vấn đề về tư duy chính sách, nhận thức xã hội, nguồn lực cộng đồng, năng lực quản trị, liên kết dịch vụ và tính bền vững tài chính của hệ thống an sinh.

Trong ngắn hạn, cần ưu tiên rà soát và hoàn thiện chính sách, pháp luật theo hướng chuyển từ cách tiếp cận bảo trợ thụ động sang cách tiếp cận chủ động, tích hợp và dựa vào nhu cầu của người cao tuổi tại cộng đồng. Trọng tâm trước mắt là rà soát các quy định liên quan đến lao động, việc làm, trợ giúp xã hội và tổ chức cung ứng dịch vụ tại địa phương nhằm tạo nền tảng cho việc điều chỉnh tư duy chính sách, tăng cường phối hợp liên ngành và nâng cao vai trò điều phối của chính quyền cơ sở.

Đối với lĩnh vực việc làm, cần nghiên cứu và ban hành các cơ chế làm việc linh hoạt, bao gồm làm việc bán thời gian, làm việc từ xa và chia sẻ công việc, nhằm tạo điều kiện để người cao tuổi tiếp tục tham gia thị trường lao động phù hợp với năng lực và sức khỏe. Giải pháp này không chỉ góp phần giảm định kiến tuổi tác và thúc đẩy nhận thức xã hội tích cực về người cao tuổi, mà còn mở rộng cơ hội duy trì vai trò xã hội, thu nhập và mức độ gắn kết cộng đồng của nhóm dân số này.

Bên cạnh đó, cần nghiên cứu xây dựng và thí điểm các mô hình hỗ trợ cộng đồng, như “trợ lý chăm sóc cao tuổi” hoặc mạng lưới tình nguyện viên hỗ trợ sinh hoạt hằng ngày, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản. Các mô hình này có ý nghĩa quan trọng trong bối cảnh mạng lưới hỗ trợ phi chính thức từ gia đình đang suy giảm, đồng thời góp phần bổ sung nguồn lực chăm sóc ở cấp cơ sở, hỗ trợ người cao tuổi sống độc lập lâu hơn tại nơi cư trú.

Đối với quá trình sửa đổi Luật Người cao tuổi, cần định hướng lại tư duy lập pháp theo hướng thể chế hóa mô hình chăm sóc dựa vào cộng đồng, bảo đảm quyền lựa chọn dịch vụ và quyền được hỗ trợ duy trì khả năng tự chủ của người cao tuổi. Đồng thời, cần làm rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương, đặc biệt ở cấp xã, trong tổ chức không gian sinh hoạt cộng đồng, kết nối các dịch vụ y tế, chăm sóc, trợ giúp xã hội và huy động sự tham gia của gia đình, cộng đồng và khu vực ngoài nhà nước.

Cùng với đó, cần kiện toàn tổ chức bộ máy và quản lý nhân lực theo hướng tăng cường năng lực điều phối liên ngành của chính quyền địa phương. Trong bối cảnh tinh gọn bộ máy và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, có thể nghiên cứu bố trí bộ phận hoặc nhân sự chuyên trách về quản lý cộng đồng già hóa tại cấp xã, đồng thời xây dựng cơ chế phối hợp giữa các lĩnh vực y tế, lao động, phúc lợi, nhà ở và công tác xã hội nhằm giảm tình trạng phân mảnh của hệ thống chăm sóc.

Trong trung hạn, cần từng bước hoàn thiện khuôn khổ thể chế về việc làm linh hoạt dành cho người cao tuổi trong cả khu vực công và khu vực tư, đồng thời lồng ghép mục tiêu thúc đẩy già hóa tích cực vào chính sách lao động, việc làm và phát triển nguồn nhân lực. Việc này không chỉ tạo thêm cơ hội việc làm phù hợp, mà còn góp phần thay đổi nhận thức xã hội về người cao tuổi như một nguồn lực phát triển thay vì chỉ là nhóm thụ hưởng chính sách. Đồng thời, cần nghiên cứu và thí điểm mô hình “trung tâm hỗ trợ đa tầng” hoặc đầu mối hỗ trợ tích hợp tại địa phương nhằm kết nối các lĩnh vực y tế, lao động, công tác xã hội, nhà ở và phúc lợi. Đây là giải pháp cần thiết để xử lý các nhu cầu chồng lấn của người cao tuổi như nghèo đói, cô đơn, bệnh tật, suy giảm chức năng và khó khăn trong sinh hoạt hằng ngày, qua đó từng bước hình thành hệ thống chăm sóc tích hợp dựa vào cộng đồng.

Một nhiệm vụ quan trọng khác là xây dựng chương trình nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức địa phương, nhân viên công tác xã hội, điều dưỡng và quản lý chăm sóc theo hướng lấy người dân làm trung tâm. Nội dung đào tạo cần chú trọng kỹ năng đánh giá nhu cầu đa tầng, quản lý ca, điều phối dịch vụ, kết nối nguồn lực cộng đồng và ứng dụng dữ liệu trong quản lý, nhằm khắc phục hạn chế về năng lực quản trị và nhân lực chuyên môn ở cấp cơ sở.

Tiếp tục nghiên cứu khả năng thiết kế và thí điểm từng bước một tầng bảo hiểm chăm sóc dài hạn trong hệ thống bảo hiểm xã hội theo lộ trình phù hợp. Đây là giải pháp có ý nghĩa chiến lược nhằm giảm gánh nặng tài chính cho gia đình, phân tán rủi ro giữa các thế hệ và tạo nền tảng tài chính bền vững cho việc cung ứng dịch vụ chăm sóc dài hạn trong bối cảnh già hóa dân số gia tăng.

Về dài hạn, cần thúc đẩy mô hình quản trị địa phương theo hướng “cộng đồng thiết kế”, trong đó chính quyền cấp xã được tăng cường phân cấp và trao quyền để chủ động phối hợp với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội dân sự và cộng đồng dân cư trong tổ chức các dịch vụ và mạng lưới hỗ trợ người cao tuổi. Đây là điều kiện quan trọng để chuyển từ mô hình quản lý hành chính phân tán sang mô hình quản trị tích hợp, linh hoạt và thích ứng với đặc điểm già hóa ở từng địa bàn. Song song với đó, cần xây dựng chiến lược phát huy nguồn lực người cao tuổi thông qua các chương trình hỗ trợ việc làm phù hợp, hoạt động tình nguyện, học tập suốt đời và tham gia quản trị cộng đồng. Cách tiếp cận này không chỉ góp phần giảm cô lập xã hội và tăng cường gắn kết liên thế hệ, mà còn thúc đẩy sự thay đổi nhận thức xã hội về vai trò của người cao tuổi như một chủ thể tích cực trong phát triển cộng đồng.

Cuối cùng, cần từng bước hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội đa tầng, trong đó có khung pháp lý cho bảo hiểm chăm sóc dài hạn, cơ chế đồng tài trợ giữa Nhà nước, người dân và cộng đồng, cùng các chính sách hỗ trợ các mô hình tự giúp nhau tại địa phương. Đây là điều kiện then chốt để bảo đảm tính bền vững tài chính, mở rộng khả năng tiếp cận dịch vụ và củng cố nền tảng của một xã hội thích ứng với già hóa trong dài hạn.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Mizuno Tadayuki (2026). Community-Based Disaster Preparedness Initiatives for Older People and Other Persons Requiring Assistance.
2. Shintaro Nakamura (2025). Ensuring healthy aging with dignity: Healthcare, Long-term care, and Income security in Japan.
3. INAGAWA Hidekazu (2026) History and Overview of Japan’s Policies for An Aged Society.
4. TSUZUKI Akira (2026). The Toyoake Model: A Community-Based Integrated Care System in Japan.