Hoàn thiện chính sách bảo hiểm xã hội tự nguyện có hỗ trợ phù hợp từ Ngân sách nhà nước cho người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện

Chủ nhiệm: TS Phạm Trường Giang

Năm đăng ký: 2021

Năm nghiệm thu: 2022

Tóm tắt:

1. Tính cấp thiết của đề tài

Chính sách hỗ trợ tiền đóng cho người tham gia bảo hiểm xã hội (BHXH) tự nguyện được triển khai từ ngày 01/01/2018 với các mức hỗ trợ theo tỷ lệ phần trăm tính trên mức chuẩn hộ nghèo của khu vực nông thôn, cụ thể là 30% đối với hộ nghèo, 25% đối với hộ cận nghèo và 10% đối với các đối tượng khác trong thời gian tối đa 10 năm. Sau các năm thực hiện, chính sách đã mang lại kết quả tích cực khi số lượng người tham gia tăng mạnh. Năm 2018 có trên 277 nghìn người tham gia với số tiền ngân sách nhà nước (NSNN) hỗ trợ gần 42 tỷ đồng. Năm 2019 con số này tăng lên gần 574 nghìn người, ngân sách chi hỗ trợ gần 102 tỷ đồng (bao gồm 14.726 người thuộc hộ nghèo, 18.718 người thuộc hộ cận nghèo và 540.499 đối tượng khác). Kết quả này đã tạo động lực tăng trưởng lớn cho đối tượng tham gia mới, đồng thời là tiền đề để các địa phương tự cân đối ngân sách đưa ra các chính sách hỗ trợ bổ sung. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cũng bộc lộ rõ những hạn chế: đối tượng hỗ trợ chưa được phân loại cụ thể theo định hướng cải cách chính sách giai đoạn 2020 - 2030 (nông dân, lao động phi chính thức, người có thu nhập thấp); mức hỗ trợ còn thấp và chưa tạo được sự hấp dẫn; phương thức hỗ trợ chủ yếu tập trung vào tiền đóng mà chưa đa dạng theo nhu cầu của từng nhóm đối tượng; đồng thời chưa có sự so sánh, đánh giá toàn diện để đáp ứng các mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 28-NQ/TW. Trong khi đó, Nghị quyết số 28-NQ/TW đã chỉ rõ định hướng phát triển BHXH tự nguyện phải dựa trên đóng góp của người lao động kết hợp với sự hỗ trợ phù hợp từ NSNN để mở rộng diện bao phủ. Do đó, việc thực hiện đề tài nhằm làm căn cứ thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng và phát triển đối tượng tham gia BHXH tự nguyện là hoàn toàn cần thiết.

2. Mục tiêu nghiên cứu

2.1 Mục tiêu tổng quát:

Làm rõ và đề xuất hoàn thiện chính sách bảo hiểm xã hội tự nguyện có hỗ trợ phù hợp từ Ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện nhằm mở rộng diện bao phủ của bảo hiểm xã hội.

2.2 Mục tiêu cụ thể:

- Đánh giá chính sách hỗ trợ từ Ngân sách nhà nước đối với người tham gia BHXH tự nguyện hiện hành; làm rõ sự phù hợp của mức hỗ trợ, cách thức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước hiện nay.

- Khảo sát nhu cầu cần hỗ trợ từ Ngân sách nhà nước của người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và khả năng ngân sách nhà nước.

- Đề xuất các kiến nghị hoàn thiện chính sách BHXH tự nguyện có sự hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia BHXH tự nguyện để mở rộng diện bao phủ của bảo hiểm xã hội, là cơ sở để sửa đổi Nghị định 134/2015/NĐ-CP của Chính phủ và sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội.

3. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu sẽ được chia thành 03 chương:

Chương I: Cơ sở lý luận và thực tiễn về bảo hiểm xã hội tự nguyện và hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện

Chương II: Thực trạng thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tự nguyện và hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội ở Việt Nam

Chương III: Đề xuất chính sách hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện

4. Nội dung chính của đề tài

Chương I: Cơ sở lý luận và thực tiễn về bảo hiểm xã hội tự nguyện và hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện.

Báo cáo đã làm rõ các khái niệm nền tảng về BHXH dưới nhiều góc độ như pháp luật, tài chính và chính sách xã hội, đồng thời xác định BHXH là cơ chế chia sẻ rủi ro ưu việt dựa trên sự đóng góp của các bên và hỗ trợ của Nhà nước nhằm bảo vệ thu nhập cho người lao động. Hệ thống BHXH được phân chia thành hai loại hình cơ bản là bắt buộc và tự nguyện, trong đó BHXH tự nguyện áp dụng cho người lao động không thuộc diện bắt buộc, cho phép họ linh hoạt lựa chọn mức đóng, phương thức đóng phù hợp với thu nhập dưới sự tổ chức, bảo trợ của Nhà nước. Chính sách BHXH tự nguyện và các biện pháp hỗ trợ từ NSNN cho nông dân, người nghèo, lao động phi chính thức được xác định là công cụ tác động trực tiếp và quan trọng nhất để mở rộng diện bao phủ an sinh. Người tham gia BHXH tự nguyện có những đặc điểm rất đặc thù: về việc làm thường mang tính bấp bênh, phổ thông, ngắn hạn và dễ biến động; về thu nhập ở mức thấp và không ổn định; về rủi ro đối mặt với nhiều nguy cơ tai nạn, suy giảm sức khỏe cao nhưng hiểu biết về các quyền lợi, thủ tục bảo hiểm còn rất hạn chế, tạo ra thách thức lớn cho công tác quản lý đối tượng.

Để đánh giá chính sách hỗ trợ từ NSNN đối với người tham gia BHXH tự nguyện, đề tài xây dựng một khung đánh giá khoa học dựa trên 5 tiêu chí cốt lõi gồm:

Tính hiệu quả: đo lường mức độ đạt được các mục tiêu đề ra, cụ thể là kết quả phát triển đối tượng tham gia.

Tính hiệu suất: phản ánh mối quan hệ tỷ lệ giữa tổng lợi ích xã hội đạt được với tổng chi phí, số tiền chi trả từ NSNN.

Tính công bằng: xem xét sự phân phối không thiên vị về chi phí, lợi ích và rủi ro giữa các nhóm đối tượng được hỗ trợ.

Tính tự do: đánh giá khả năng mở rộng hay hạn chế các quyền và quyền lựa chọn cá nhân của người dân khi tham gia.

Tính khả thi: xem xét khả năng triển khai trên thực tế dựa trên các khía cạnh về chính trị, kinh tế, hành chính và kỹ thuật.

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại các quốc gia như Trung Quốc (với chương trình hưu trí bổ sung, BHXH nông thôn dựa trên tài khoản tiết kiệm cá nhân kết hợp hỗ trợ của chính quyền địa phương, chương trình “Địa Bao” đảm bảo mức sống tối thiểu); Ấn Độ (với Dự thảo Bộ luật An sinh xã hội 2019 định nghĩa rõ ràng các nhóm lao động khu vực phi tổ chức, kinh tế Gig, nền tảng trực tuyến để thiết lập các chương trình phúc lợi đa dạng từ nguồn kinh phí kết hợp và áp thuế riêng); cùng một số quốc gia Châu Mỹ La tinh như Cộng hòa Dominica (mô hình hiệp hội tương hỗ AMUSSOL đóng vai trò đại diện người sử dụng lao động cho lao động tự do), Uruguay (chương trình thuế hợp nhất Monotributo linh hoạt cho hộ siêu nhỏ và nghèo) và Ecuador (chương trình SSC cho nông dân và ngư dân dựa trên tính gắn kết xã hội và mạng lưới y tế phi tập trung). Từ thực tiễn quốc tế, đề tài rút ra ba bài học kinh nghiệm sâu sắc cho Việt Nam gồm: khẳng định sự cần thiết phải có hỗ trợ từ NSNN thì chính sách BHXH tự nguyện mới có thể thành công; việc mở rộng các chế độ bảo hiểm (như hưu trí, tử tuất, thai sản, ốm đau) cần được tính toán thận trọng theo lộ trình phù hợp với trình độ kinh tế; tài chính cho BHXH tự nguyện cần được thiết kế mềm dẻo, linh hoạt về mức đóng và phương thức đóng để đáp ứng tính chất thu nhập không ổn định của lao động phi chính thức.

Chương II: Thực trạng thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tự nguyện và hỗ trợ từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội ở Việt Nam

Chính sách pháp luật về BHXH tự nguyện tại Việt Nam được phân chia rõ rệt qua hai giai đoạn phát triển lớn. Giai đoạn 2008 - 2015 được điều chỉnh chủ yếu bởi Luật BHXH năm 2006 và Nghị định số 190/2007/NĐ-CP, quy định đối tượng tham gia là công dân trong độ tuổi lao động (từ đủ 15 tuổi đến 60 tuổi đối với nam, 55 tuổi đối với nữ) và không thuộc diện bắt buộc. Giai đoạn 2016 đến nay được thực hiện theo Luật BHXH năm 2014 và Nghị định số 134/2015/NĐ-CP với những điều chỉnh mang tính đột phá, mở rộng phạm vi bao phủ khi loại bỏ giới hạn trần độ tuổi lao động, chỉ quy định từ đủ 15 tuổi trở lên. Quy định mới đã làm rõ và bổ sung thêm các nhóm đối tượng đặc thù như lao động giúp việc gia đình, người nông dân, người tự tạo việc làm, và người đã đủ tuổi đời nhưng chưa đủ năm đóng bảo hiểm để hưởng lương hưu. Đồng thời, chính sách đã chuyển giao nhóm cán bộ không chuyên trách cấp xã và lao động có hợp đồng từ 01 đến dưới 03 tháng sang diện tham gia BHXH bắt buộc. Hiện nay, hệ thống pháp luật quy định cụ thể đối tượng tham gia BHXH tự nguyện bao gồm 8 nhóm chính, từ lao động có hợp đồng dưới 01 tháng, người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố, đến nông dân và người tự tạo việc làm. Các chế độ hưu trí, tử tuất, mức đóng và phương thức đóng cũng được hoàn thiện qua từng thời kỳ, đặc biệt là quy định hỗ trợ tiền đóng từ NSNN áp dụng từ năm 2018 với các mức 30%, 25%, và 10% theo chuẩn nghèo nông thôn.

Về tình hình thực hiện, trong giai đoạn đầu (2008 - 2015), số người tham gia phát triển rất chậm, bắt đầu từ 6.110 người năm 2008 và đạt khoảng 227 nghìn người vào năm 2017, chỉ chiếm khoảng 0,54% lực lượng lao động thuộc diện tham gia do chưa tương xứng với tiềm năng. Từ năm 2018, khi chính sách hỗ trợ tiền đóng từ NSNN chính thức có hiệu lực kết hợp với các giải pháp tuyên truyền quyết liệt, số lượng người tham gia đã tăng trưởng vượt bậc. Tính đến hết tháng 11 năm 2020, số người tham gia ước đạt khoảng 951 nghìn người, chiếm 1,8% lực lượng lao động trong độ tuổi, hoàn thành trước mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 28-NQ/TW. Số liệu thống kê phân tích rõ cơ cấu người tham gia theo giới tính, độ tuổi và mức thu nhập lựa chọn làm căn cứ đóng. Đối với tình hình thực hiện chính sách hỗ trợ từ NSNN, số lượng người thuộc hộ nghèo, hộ cận nghèo và các nhóm khác được tiếp cận nguồn hỗ trợ tăng dần qua các năm, kéo theo kinh phí hỗ trợ từ ngân sách tăng tương ứng, tuy nhiên tỷ trọng hỗ trợ chủ yếu vẫn lệch về nhóm đối tượng khác do số lượng người tham gia ở nhóm này áp đảo.

Dựa trên khung phân tích đã thiết lập, báo cáo tiến hành đánh giá toàn diện chính sách hỗ trợ hiện hành. Về tính hiệu quả, chính sách đã thực sự thúc đẩy tốc độ phát triển đối tượng lớn mạnh. Về tính hiệu suất, mức độ đạt mục tiêu được bảo đảm tương xứng với nguồn kinh phí NSNN bỏ ra. Về tính công bằng, chính sách còn bộc lộ hạn chế lớn khi mức hỗ trợ cào bằng dựa trên chuẩn nghèo nông thôn làm cho số tiền hỗ trợ thực tế cho mỗi người là như nhau, chưa tạo ra sự phân hóa giúp đỡ thỏa đáng cho nhóm yếu thế. Về tính tự do, người dân được tự do lựa chọn mức đóng và phương thức đóng phù hợp. Về tính khả thi, các quy định hành chính, quy trình thực hiện cơ bản thuận tiện nhưng mức hỗ trợ 10% cho đối tượng khác và 30% cho hộ nghèo tính trên chuẩn nghèo nông thôn vẫn còn thấp, chưa đủ sức hấp dẫn bền vững. Qua khảo sát nhu cầu của lao động phi chính thức tại Việt Nam (với các đặc điểm thu nhập thấp, không ổn định), kết quả cho thấy họ có nhu cầu rất cao về việc nâng mức hỗ trợ từ NSNN cũng như bổ sung các chế độ ngắn hạn. Khi so sánh với các chương trình an sinh xã hội khác, chính sách BHXH tự nguyện cần có sự gắn kết chặt chẽ hơn. Đánh giá chung về khả năng của NSNN cho thấy, ngân sách hoàn toàn có đủ năng lực để cân đối và gánh vác mức hỗ trợ cao hơn nhằm thực hiện mục tiêu an sinh toàn dân.

Chương III: Đề xuất chính sách hỗ trợ phù hợp từ ngân sách nhà nước đối với người tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện

Bối cảnh kinh tế - xã hội giai đoạn 2022 - 2030 và các dự báo chiến lược đặt ra yêu cầu cấp bách phải hoàn thiện chính sách an sinh. Quán triệt các quan điểm, định hướng của Đảng và Nhà nước, đặc biệt là các mục tiêu cải cách cốt lõi tại Nghị quyết số 28-NQ/TW, đề tài đã xây dựng hệ thống các khuyến nghị, đề xuất sửa đổi cụ thể và toàn diện được chia làm ba nhóm nội dung chính:

Khuyến nghị về sửa đổi chính sách BHXH tự nguyện: Đề xuất sửa đổi các quy định hiện hành theo hướng linh hoạt hóa, tăng tính hấp dẫn của loại hình tự nguyện bằng cách bổ sung các gói chế độ ngắn hạn. Cụ thể là nghiên cứu bổ sung chế độ thai sản, chế độ ốm đau, trợ cấp trẻ em và gắn kết với quyền lợi bảo hiểm y tế để người lao động khu vực phi chính thức thấy được lợi ích thiết thực, gần gũi trước mắt bên cạnh quyền lợi hưu trí lâu dài.

Khuyến nghị về sửa đổi chính sách hỗ trợ tiền đóng BHXH tự nguyện từ NSNN: Đề xuất tăng mức hỗ trợ từ ngân sách cho các nhóm đối tượng, đặc biệt nâng cao tỷ lệ hỗ trợ cho người nông dân, lao động nghèo, cận nghèo và khu vực phi chính thức nhằm giảm bớt gánh nặng tài chính trực tiếp cho họ. Đồng thời, đề xuất cải tiến cách thức hỗ trợ linh hoạt, phân loại đối tượng sâu sắc hơn thay vì áp dụng mức hỗ trợ cào bằng dựa trên chuẩn nghèo nông thôn như hiện tại.

Khuyến nghị về tổ chức thực hiện chính sách BHXH tự nguyện: Tập trung đổi mới quy trình hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, thu nộp và chi trả; đẩy mạnh công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức và thay đổi hành vi của người dân nông thôn; tăng cường sự phân cấp, giao trách nhiệm và phát huy vai trò chủ động của chính quyền địa phương trong việc bố trí ngân sách bổ sung để hỗ trợ người dân trên địa bàn.

Để chứng minh giá trị thực tiễn, báo cáo tiến hành đánh giá chi tiết tính khả thi và dự báo tác động của các khuyến nghị này đối với việc phát triển đối tượng tham gia giai đoạn 2022 - 2030. Hệ thống dự báo được cụ thể hóa qua các bảng số liệu khoa học. Bảng 6 đưa ra dự báo tổng thể về sự tăng trưởng mạnh mẽ của đối tượng tham gia BHXH tự nguyện dưới tác động của chính sách mới. Đối với khuyến nghị bổ sung chế độ ngắn hạn, Bảng 7 xây dựng dự báo chi tiết về số người hưởng chế độ thai sản và nhu cầu kinh phí chi trả tương ứng theo gói BHXH tự nguyện hiện hành có bổ sung thai sản giai đoạn 2020 - 2030. Song song đó, Bảng 8 cũng dự báo cụ thể số lượt người hưởng chế độ ốm đau và dự toán kinh phí chi trả cần thiết trong giai đoạn 2022 - 2030 khi đưa gói ốm đau vào vận hành thực tế. Kết quả đánh giá cho thấy các phương án đề xuất hoàn toàn bảo đảm tính khả thi về mặt kỹ thuật, hành chính, phù hợp với năng lực tài chính của NSNN và có tác động mạnh mẽ, tích cực trong việc hiện thực hóa mục tiêu bao phủ an sinh xã hội toàn dân mà Đảng và Nhà nước đã đề ra.

KẾT LUẬN

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ mã số CB2021-10 đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu đặt ra. Bằng việc tổng hợp hệ thống cơ sở lý luận, đánh giá sâu sắc thực trạng thực hiện chính sách hỗ trợ từ NSNN giai đoạn 2018 - 2020 và đúc kết kinh nghiệm quốc tế, đề tài đã chỉ rõ những khoảng trống và bất cập lớn của chính sách hiện hành tại Việt Nam. Các đề xuất sửa đổi về chế độ, mức hỗ trợ từ NSNN và giải pháp tổ chức thực hiện đi kèm các dự báo tác động khoa học giai đoạn 2022 - 2030 chính là cơ sở dữ liệu và luận cứ khoa học quan trọng, có giá trị thực tiễn cao phục vụ trực tiếp cho quá trình sửa đổi Nghị định số 134/2015/NĐ-CP và sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội trong thời gian tới.

Thành viên đề tài:

Th.S Trần Thanh Nam, Vụ Bảo hiểm xã hội. Th.S Trần Hải Nam, Vụ Bảo hiểm xã hội; Th.S Đặng Đỗ Quyên, Viện Khoa học Lao động và Xã hội; TS. Mai Thị Hường, Trường Đại học Lao động Xã hội; TS. Mai Thị Dung, Trường Đại học Lao động Xã hội; TS. Nguyễn Thùy Linh, Học viện Tài chính; ThS Nguyễn Thị Hà, Vụ Bảo hiểm xã hội; ThS Nguyễn Huy Tùng, Vụ Bảo hiểm xã hội.

Từ khóa: Chính sách Bảo hiểm xã hội Bảo hiểm xã hội tự nguyện Ngân sách nhà nước