Nghiên cứu đẩy mạnh cơ chế tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ

Chủ nhiệm: Ths. Trần Thị Thu Hằng

Năm đăng ký: 2019

Năm nghiệm thu: 2019

Tóm tắt:

1. Tính cấp thiết của đề tài
Tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) là một chủ trương lớn, mang tính đột phá của Đảng và Nhà nước nhằm chuyển đổi mô hình cung ứng dịch vụ công theo hướng thị trường, giảm áp lực cho ngân sách và nâng cao hiệu quả quản trị. Bản chất của cơ chế tự chủ là việc Nhà nước dịch chuyển từ phương thức can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính, bảo đảm trọn gói sang cơ chế phân cấp, giao quyền tự chịu trách nhiệm và áp dụng các công cụ quản trị “mềm” dựa trên hiệu quả đầu ra. Tại Việt Nam, hệ thống ĐVSNCL có quy mô rất lớn (khoảng 58 nghìn đơn vị với 2,5 triệu biên chế vào năm 2018) nhưng đang tạo ra gánh nặng nặng nề cho ngân sách. Khoảng 74% số đơn vị vẫn do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ, trong khi chỉ có gần 4% đơn vị tự chủ được tài chính. Tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, manh mún, chất lượng dịch vụ nhìn chung còn thấp.
Đối với Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội (LĐTB&XH), với đặc thù quản lý trực tiếp 45 ĐVSNCL hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực (Giáo dục nghề nghiệp, Y tế, Khoa học công nghệ, Bảo trợ xã hội...), việc thực hiện tự chủ thời gian qua đã đạt một số kết quả tích cực bước đầu. Tuy nhiên, thực tiễn vận hành bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập: nhiều đơn vị còn thụ động, trông chờ, chưa phát huy hết tính tự chịu trách nhiệm; một số nơi lại thực hiện vượt thẩm quyền; công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý cấp trên chưa được thực hiện thường kỳ; đặc biệt, hệ thống văn bản pháp lý còn chồng chéo, chưa đồng bộ.
Bối cảnh mới đặt ra nhu cầu vừa cấp bách vừa lâu dài về việc hoàn thiện, đẩy mạnh cơ chế tự chủ. Yêu cầu này xuất phát từ các luận điểm căn bản bao gồm: sự thay đổi về tư duy quản lý công đòi hỏi phải tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng cung ứng dịch vụ công; nhu cầu đa dạng hóa nguồn lực xã hội thông qua đẩy mạnh xã hội hóa; và yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ trực tiếp cho người dân. Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tổng thể, toàn diện nhằm làm rõ luận cứ khoa học và đề xuất giải pháp đẩy mạnh cơ chế tự chủ phù hợp với bối cảnh thực tiễn của các đơn vị thuộc Bộ LĐTB&XH là hết sức cần thiết.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Làm rõ cơ sở lý luận và thực trạng việc thực hiện cơ chế tự chủ, từ đó đề xuất giải pháp đẩy mạnh việc thực hiện cơ chế tự chủ nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động, khả năng cạnh tranh và chất lượng cung cấp dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về thực hiện cơ chế tự chủ về tổ chức, nhân sự trong đơn vị sự nghiệp công lập;
- Đánh giá cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; Đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế tự chủ về tổ chức, nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội có áp dụng thí điểm cơ chế tự chủ trong thời gian qua;
- Đề xuất các giải pháp tăng cường thực hiện cơ chế tự chủ trong hệ thống tổ chức, quản lý và sử dụng viên chức đối với đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đến năm 2025.
3. Kết cấu của đề tài
Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu bao gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy và tực chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Chương 2: Thực trạng thực thi cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy, tự chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội trong giai đoạn 2012 - 2018
Chương 3: Đề xuất giải pháp và định hướng hoàn thiện, thúc đẩy cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy và tự chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đến năm 2025
4. Nội dung chính của đề tài
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy và tực chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Hệ thống lý luận mở đầu bằng việc định nghĩa ĐVSNCL là tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội thành lập theo quy định, có tư cách pháp nhân, thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nước. Hoạt động của ĐVSNCL mang đặc điểm là không vì mục tiêu lợi nhuận, hướng tới phục vụ lợi ích cộng đồng bền vững và chịu sự chi phối bởi các chương trình, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Trên cơ sở đó, tự chủ ĐVSNCL được hiểu là quyền tự quyết định, tự chịu trách nhiệm của đơn vị trong việc thực hiện các hoạt động quản trị nội bộ mà không có sự can thiệp thô bạo bằng mệnh lệnh hành chính của cơ quan quản lý cấp trên. Tự chủ bao gồm các nội dung cốt lõi: tự chủ thực hiện nhiệm vụ, tự chủ tài chính, tự chủ tổ chức bộ máy và tự chủ về nhân sự. Trong đó, tự chủ tổ chức và nhân sự là điều kiện tiên quyết, tự chủ tài chính là đòn bẩy kinh tế để thực hiện tự chủ một cách thực chất.
Nghiên cứu bóc tách các tiêu chí đánh giá hiệu quả tự chủ dưới ba góc độ đa chiều: đối với người dân (chất lượng dịch vụ nâng cao, giá cả phù hợp và có quyền lựa chọn); đối với Nhà nước (giảm gánh nặng ngân sách, tinh gọn bộ máy và tăng tính cạnh tranh lành mạnh); đối với bản thân đơn vị (nâng cao tính chủ động, giải phóng năng lực quản trị nội bộ và tối ưu hóa nguồn lực). Tiến trình định hình cơ chế này chịu sự chi phối mạnh mẽ của ba nhóm yếu tố bao gồm: hệ thống thể chế chính sách (xu hướng chuyển dịch từ Nhà nước cung cấp trực tiếp sang kiểm soát đầu ra và đẩy mạnh xã hội hóa); mô hình tổ chức bộ máy quản lý (trực tuyến, chức năng, hỗn hợp); và các nguồn lực (tài chính, con người, cơ sở vật chất).
Đánh giá kinh nghiệm thực tiễn cho thấy giai đoạn 2011 - 2016 tại Việt Nam chứng kiến bước chuyển dịch thể chế quan trọng qua Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và Nghị quyết số 89/NQ-CP trong việc phân cấp thẩm quyền quyết định vị trí việc làm và số lượng người làm việc dựa trên mức độ tự chủ tài chính. Mặc dù việc sáp nhập, tinh gọn đầu mối được triển khai mạnh ở địa phương, tiến độ ban hành văn bản hướng dẫn chuyên ngành và thành lập Hội đồng quản lý nhìn chung vẫn rất chậm. Khảo sát kinh nghiệm quốc tế (Nhật Bản, Đan Mạch, Phần Lan, Trung Quốc, Hàn Quốc, Malaysia...) chỉ ra xu hướng chung là “pháp nhân hóa”, áp dụng quản trị doanh nghiệp vào khối công, chuyển từ biên chế suốt đời sang chế độ hợp đồng lao động và trả lương linh hoạt theo hiệu quả đóng góp, đồng thời Nhà nước chỉ kiểm soát chất lượng sản phẩm đầu ra thay vì can thiệp sâu vào nội bộ hoạt động. Từ đó, Việt Nam rút ra bài học: cải cách tự chủ phải thực hiện đồng bộ cả 3 nội dung (tổ chức, nhân sự, tài chính), thực hiện có lộ trình, phù hợp với xu thế thị trường nhưng Nhà nước vẫn phải nắm giữ vai trò cốt lõi trong các dịch vụ an sinh xã hội thiết yếu.
Chương 2: Thực trạng thực thi cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy, tự chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội trong giai đoạn 2012 - 2018
Bức tranh thực trạng ghi nhận hệ thống văn bản pháp lý ban hành đã tạo hành lang bước đầu cho các đơn vị thuộc Bộ phát huy tính chủ động. Tuy nhiên, việc triển khai tự chủ tổ chức bộ máy và nhân sự nhìn chung vẫn ở trình độ thấp và bộc lộ nhiều hạn chế cố hữu về mặt cấu trúc. Do ảnh hưởng từ tư duy quản lý cũ, tính hình thức trong thực hiện tự chủ vẫn rất nặng nề. Các đơn vị chưa thực sự được giao quyền hoặc không dám thực hiện quyền tự quyết về vị trí việc làm, tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm viên chức mà vẫn phụ thuộc vào nhiều tầng nấc phê duyệt hành chính từ cơ quan chủ quản; một số nơi lại thực hiện vượt thẩm quyền do thiếu quy định rõ ràng.
Sự bất cập này thể hiện rõ nét qua việc thống kê, đánh giá chất lượng tuyển dụng và sử dụng viên chức ngành LĐTB&XH còn nhiều điểm nghẽn, tính thụ động của các đơn vị khi đối mặt với yêu cầu tinh giản biên chế và tinh gọn bộ máy cấu thành bên trong. Đội ngũ nhân lực quản lý chuyên trách còn yếu về năng lực quản trị hiện đại, trong khi công tác kiểm tra, giám sát, hậu kiểm của cơ quan cấp trên chưa được thực hiện thường kỳ và thiếu các công cụ định lượng cụ thể để đánh giá hiệu quả. Nguyên nhân cốt lõi là do sự thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa hệ thống pháp luật chuyên ngành với các quy định chung về quản lý tài chính công và viên chức. Thực tế này thúc đẩy những nhu cầu hỗ trợ vô cùng bức thiết: các đơn vị cần một hành lang pháp lý tường minh, đồng bộ để tự tin tự chủ; cần công cụ kỹ thuật để xác định vị trí việc làm thực chất; và cơ quan quản lý cần đổi mới phương thức từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm” dựa trên kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Chương 3: Đề xuất giải pháp và định hướng hoàn thiện, thúc đẩy cơ chế tự chủ về tổ chức bộ máy và tự chủ về nhân sự trong các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đến năm 2025
Chiến lược đẩy mạnh cơ chế tự chủ trong giai đoạn mới được xây dựng trên cơ sở bám sát bối cảnh và quan điểm chỉ đạo của Đảng, Chính phủ và định hướng phát triển của Bộ LĐTB&XH. Định hướng cốt lõi là chuyển dịch mạnh mẽ từ cơ chế cấp phát hành chính sang cơ chế đặt hàng, đấu thầu cung cấp dịch vụ công; giao quyền tự chủ tối đa cho đơn vị song hành với việc nâng cao trách nhiệm giải trình toàn diện.
Mô hình và hệ thống giải pháp đề xuất nhấn mạnh 3 nhóm giải pháp trọng tâm:
Một là, hoàn thiện thể chế: Rà soát, kiến nghị sửa đổi các văn bản pháp luật chồng chéo, đồng thời hoàn thiện hệ thống quy định nội bộ về phân cấp thẩm quyền tự chủ tổ chức bộ máy và nhân sự theo hướng minh bạch, rõ ràng.
Hai là, thúc đẩy thực hiện cơ chế tự chủ: Đổi mới phương thức tuyển dụng, sử dụng viên chức theo hợp đồng lao động; áp dụng cơ chế trả lương, thưởng linh hoạt gắn liền với hiệu quả và vị trí việc làm; thành lập và phát huy vai trò thực chất của Hội đồng quản lý trong ĐVSNCL nhằm tối ưu hóa năng lực quản trị nội bộ.
Ba là, nâng cao nhận thức và năng lực quản trị: Thay đổi tư duy của cơ quan chủ quản và ban lãnh đạo đơn vị từ quản lý hành chính sang quản trị hiện đại; tăng cường bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ lãnh đạo các ĐVSNCL thuộc Bộ.
Để bảo đảm tính khả thi, đề tài vạch ra lộ trình thực hiện cụ thể theo từng nhóm đơn vị sự nghiệp đặc thù (lĩnh vực giáo dục nghề nghiệp, y tế, bảo trợ xã hội...), đi kèm các giải pháp về bảo đảm nguồn lực tài chính, đầu tư cơ sở vật chất và nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành của Bộ LĐTB&XH.
Kết luận
Tựu trung lại, đề tài đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu nghiên cứu, mang lại những luận cứ khoa học và thực tiễn cấp bách trong bối cảnh đổi mới hệ thống ĐVSNCL thuộc Bộ LĐTB&XH. Qua việc bóc tách tính hình thức, sự chồng chéo thể chế của cơ chế hiện hành, nghiên cứu khẳng định việc dịch chuyển sang phương thức đẩy mạnh tự chủ tổ chức bộ máy, nhân sự kết hợp với đòn bẩy tài chính là giải pháp then chốt. Hệ thống giải pháp đồng bộ và lộ trình triển khai đến năm 2025 được đề xuất chính là cơ sở khoa học quan trọng giúp Bộ LĐTB&XH hoàn thiện thể chế quản lý, tinh gọn bộ máy, tối ưu hóa ngân sách và thúc đẩy các đơn vị cung ứng dịch vụ công phát triển bền vững trong nền kinh tế thị trường.

Thành viên đề tài:

Ths. Nguyễn Văn Tùng, Vụ Tổ chức cán bộ - Ths. Phùng Ngọc Châm, Vụ Tổ chức cán bộ - TS. Nguyễn Mạnh Cường, Vụ Tổ chức cán bộ - CN. Lê Minh Đức, Vụ Tổ chức cán bộ - Ths. Trịnh Duy Chấn, Vụ Kế hoạch - Tài chính - TS. Lê Anh Tuấn, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ - Ths. Đỗ Thùy Trang, Viện Khoa học Lao động và Xã hội.

Từ khóa: Cơ chế tự chủ Đơn vị sự nghiệp công lập Việt Nam Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội