Hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài

Chủ nhiệm: CN. Đặng Sĩ Dũng

Năm đăng ký: 2016

Năm nghiệm thu: 2017

Tóm tắt:

1. Tính cấp thiết của đề tài

Hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công là chủ trương của Đảng và Nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước và tăng phúc lợi của người dân từ các dịch vụ công.

Trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập với khu vực và thế giới trên nhiều lĩnh vực, do vậy hệ thống pháp luật, quy định, chính sách của nước ta cũng cần được điều chỉnh để phù hợp với tình hình mới.

Nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, ngày 17/9/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg phê duyệt chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010. Tiếp sau đó, ngày 8/11/2011, Chính phủ ra Nghị quyết số 30c/NQ-CP ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2011-2020, trong đó trọng tâm cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm là: Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công.

Trong xu thế đó, lĩnh vực đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài cũng cần được hoàn thiện về thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của công tác này, góp phần thực hiện mục tiêu giải quyết việc làm, nâng cao trình độ tay nghề, ngoại ngữ và thu nhập cho người lao động có nguyện vọng đi làm việc ở nước ngoài. Đặc biệt trong tình hình Việt Nam và thế giới đang chứng kiến những biến động của tình hình trong nước cũng như quốc tế về kinh tế, chính trị, việc hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài để phù hợp với tình hình mới cả trong và ngoài nước nhằm đảm bảo quyền và lợi ích của người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước Việt Nam là vô cùng cần thiết.

Hiện nay, ở Việt Nam chưa có nghiên cứu nào về vấn đề hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài. Do đó, rất cần thiết tiến hành nghiên cứu này nhằm đánh giá thực trạng thể chế, cải cách hành chính và cơ chế cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài, từ đó đề ra định hướng cũng như những giải pháp trong lĩnh vực trong thời gian tới.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Cung cấp các luận cứ khoa học cho việc đề xuất quan điểm, mục tiêu, định hướng, giải pháp và lộ trình hoàn thiện thể chế, cải cách thủ tục hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài.

3. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận, các công trình liên quan đến đề tài của tác giả, danh mục tài liệu tham khảo, Đề tài gồm 3 Chương:

Chương I. Cơ sở lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài.

Chương II. Thực trạng thể chế, thủ tục hành chính và cơ chế cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài.

Chương III. Giải pháp về hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính, đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài.

4. Nội dung chính của đề tài

4.1. Chương I: Cơ sở lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài

Chương 1 xây dựng khung lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài. Đề tài làm rõ khái niệm dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân vì lợi ích chung của xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền cho khu vực tư thực hiện) nhằm bảo đảm ổn định và công bằng xã hội. Đề tài phân tích các đặc điểm của dịch vụ công (phục vụ lợi ích chung và thiết yếu; do Nhà nước chịu trách nhiệm; tính phục vụ trực tiếp; bảo đảm công bằng và hiệu quả) và các cách phân loại dịch vụ công, trong đó lựa chọn tiêu chí phân loại theo tính chất và tác dụng, chia thành ba nhóm: dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích.

Trên cơ sở đó, đề tài xác định các dịch vụ công cụ thể trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài, bao gồm dịch vụ hành chính công (cấp, đổi, cấp lại Giấy phép hoạt động dịch vụ; trả lời đăng ký các loại hợp đồng; cấp Giấy xác nhận thời gian lao động ở nước ngoài để giải quyết chế độ bảo hiểm xã hội) và dịch vụ sự nghiệp công, được chia thành dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước (do Trung tâm Lao động ngoài nước thực hiện đối với các chương trình EPS Hàn Quốc, thực tập sinh Nhật Bản IM Japan, điều dưỡng tại Đức, tuyển dụng trực tiếp tại Đài Loan) và dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước (hỗ trợ đào tạo nghề, ngoại ngữ cho lao động thuộc nhóm chính sách theo Quyết định số 1508/QĐ-TTg).

Đề tài làm rõ khái niệm thể chế theo các quan điểm khác nhau (Douglass C. North, Diễn đàn Kinh tế thế giới) và phân loại thành thể chế chính thức (hệ thống pháp chế) và thể chế phi chính thức (dư luận xã hội, đạo đức). Về thủ tục hành chính, đề tài trình bày khái niệm theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP và phân tích các bộ phận cấu thành bắt buộc của một thủ tục hành chính. Đề tài cũng hệ thống hóa hai cơ chế cung cấp dịch vụ công (Nhà nước trực tiếp cung cấp; Nhà nước ủy quyền hoặc phối hợp với khu vực tư nhân) và các mô hình tương ứng, từ đó áp dụng vào lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài, trong đó mô hình chủ đạo hiện nay là Nhà nước cung ứng tài chính và Nhà nước tổ chức cung ứng (qua Cục Quản lý lao động ngoài nước, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Trung tâm Lao động ngoài nước), bên cạnh mô hình hợp tác công - tư đang hình thành trong hoạt động đào tạo và tư vấn thông tin.

Phần kinh nghiệm quốc tế khảo sát ba quốc gia phái cử lao động điển hình ở châu Á: Philippin (với Cơ quan quản lý việc làm ngoài nước POEA và Cơ quan phúc lợi lao động ngoài nước OWWA, có Điều lệ hoạt động công khai dịch vụ - Citizen's Charter và mô hình trung tâm dịch vụ một cửa cho lao động đi làm việc ở nước ngoài); Thái Lan (với Cục Việc làm DOE thuộc Bộ Lao động Thái Lan trực tiếp cấp phép, phê duyệt hợp đồng và đào tạo lao động); và Sri Lanka (với Cơ quan Việc làm ngoài nước SLFEB cũng áp dụng mô hình Citizen's Charter công khai dịch vụ). Từ kinh nghiệm các nước, đề tài rút ra bài học cho Việt Nam về thể chế, cải cách thủ tục hành chính và mô hình cung cấp dịch vụ công, đặc biệt là tính minh bạch hóa thông tin dịch vụ và mô hình trung tâm dịch vụ một cửa.

4.2. Chương II: Thực trạng thể chế, thủ tục hành chính và cơ chế cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài

Chương 2 phân tích thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công trong lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài, hiện có 26 thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Cục Quản lý lao động ngoài nước, Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước và Sở Lao động - Thương binh và Xã hội các địa phương. Đề tài phân tích chi tiết bốn nhóm thủ tục chính: (i) cấp, cấp đổi, cấp lại Giấy phép hoạt động dịch vụ; (ii) đăng ký các loại hợp đồng (hợp đồng cung ứng lao động, hợp đồng nhận lao động thực tập, hợp đồng cá nhân) theo quy định của Luật số 72/2006/QH11 và Thông tư số 21/2007/TT-BLĐTBXH; (iii) báo cáo đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài của doanh nghiệp trúng thầu, nhận thầu, đầu tư ra nước ngoài; và (iv) cấp Giấy xác nhận thời gian đi hợp tác lao động cho lao động Đông Âu để giải quyết chế độ bảo hiểm xã hội.

Về đánh giá thực trạng, đề tài chỉ ra những mặt được như việc phân loại bốn hình thức đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài là khoa học và phù hợp thực tiễn, các văn bản quy phạm pháp luật đã tạo sự minh bạch hóa thủ tục, hồ sơ. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều hạn chế: một số doanh nghiệp vi phạm quy định đăng ký hợp đồng; thiếu căn cứ pháp lý rõ ràng cho việc tiếp nhận lao động Việt Nam tại các dự án trúng thầu, đầu tư ở nước ngoài; chưa quy định rõ chính sách tiền lương và bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp đối với lao động đi làm việc tại các dự án đầu tư; công tác đào tạo ngoại ngữ, bồi dưỡng kiến thức pháp luật, phong tục tập quán còn hình thức; thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan chức năng. Đến cuối năm 2016 mới chỉ có khoảng 20 doanh nghiệp báo cáo đưa lao động đi làm việc tại các dự án trúng thầu, nhận thầu, một con số còn khá khiêm tốn.

Về dịch vụ sự nghiệp công, đề tài phân tích quá trình hình thành và phát triển gắn với đổi mới cơ chế trong lĩnh vực xuất khẩu lao động, từ giai đoạn 1980-1990 do Nhà nước trực tiếp lập kế hoạch, cấp kinh phí và đảm nhiệm (khoảng 240.000 lao động và chuyên gia sang 4 nước Liên Xô, CHDC Đức, Bungari, Tiệp Khắc), chuyển sang cơ chế thị trường từ năm 1991 theo Nghị định 370/HĐBT. Dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước hiện do Trung tâm Lao động ngoài nước - đơn vị sự nghiệp công duy nhất trực thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thực hiện theo các thỏa thuận với Hàn Quốc (chương trình EPS), Nhật Bản (IM Japan), Đức (điều dưỡng) và Đài Loan (tuyển dụng trực tiếp), trên cơ sở các quy định tại Luật số 72/2006/QH11 về điều kiện, quyền và nghĩa vụ của tổ chức sự nghiệp. Dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước được quy định tại Quyết định số 1508/QĐ-TTg, áp dụng cho các nhóm lao động là người dân tộc thiểu số, hộ nghèo, cận nghèo, thân nhân người có công và người cần nâng cao trình độ kỹ năng nghề, ngoại ngữ theo yêu cầu của nước tiếp nhận.

Đề tài cũng phân tích bối cảnh chung của thị trường lao động ngoài nước, trong đó nhu cầu đi làm việc ở nước ngoài của lao động Việt Nam vẫn cao tại các thị trường trọng điểm: Hàn Quốc (khoảng 90.000 lao động qua chương trình EPS, thu nhập 1.000-1.500 USD/tháng), Nhật Bản (khoảng 80.000 thực tập sinh), Đài Loan (hơn 180.000 lao động), Malaysia (khoảng 222.000 lao động lũy kế), Trung Đông và các nước Đông Âu (khoảng 1.900 lao động năm 2015). Đề tài đánh giá những cơ hội (nền tảng công nghệ thông tin thuận lợi cho cải cách thủ tục, sự nhất quán chỉ đạo cải thiện môi trường kinh doanh) và thách thức (nguy cơ cải cách hình thức nếu không xử lý đồng bộ) đặt ra cho việc hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính trong lĩnh vực này.

4.3. Chương III: Giải pháp hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính, đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công lĩnh vực đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài

Chương 3 phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế tác động đến yêu cầu hoàn thiện thể chế, cải cách hành chính và đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công, bao gồm: nhu cầu đi làm việc ở nước ngoài của lao động Việt Nam vẫn cao trong điều kiện nguồn cung lao động trong nước dồi dào; xu hướng "một cửa" của các cơ quan hành chính nhà nước (hiện có 686/700 đơn vị hành chính cấp huyện trên cả nước, đạt 98%, đã triển khai cơ chế một cửa, một cửa liên thông); tác động của công nghệ thông tin và xu thế xây dựng chính phủ điện tử; và yêu cầu cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh theo Nghị quyết số 19/NQ-CP. Về bối cảnh quốc tế, đề tài phân tích các nhân tố tác động đến di cư lao động toàn cầu (chênh lệch dân số, khoảng cách giàu nghèo, toàn cầu hóa, phát triển công nghệ thông tin và giao thông) cũng như xu hướng di chuyển thể nhân trong Cộng đồng Kinh tế ASEAN.

Trên cơ sở đó, đề tài đề xuất quan điểm, định hướng chuyển từ nền hành chính truyền thống, cung cấp dịch vụ công theo cơ chế mệnh lệnh xin-cho sang nền hành chính phát triển, cung cấp dịch vụ theo chuẩn mực và tự động hóa, coi công dân là khách hàng, cơ quan hành chính là người phục vụ; đồng thời xác định rõ quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư trên cơ sở xã hội hóa, hướng tới xây dựng bộ máy hành chính hiện đại, thực hiện dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4.

Đối với dịch vụ hành chính công, đề tài đề xuất các giải pháp về thể chế: quy định cụ thể, rõ ràng hơn các loại giấy tờ chứng minh điều kiện vốn pháp định trong hồ sơ xin cấp Giấy phép; cắt giảm thủ tục đổi giấy phép theo hướng chỉ áp dụng với các thay đổi có liên quan trực tiếp đến hoạt động đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài; bổ sung quy định cụ thể về hồ sơ cán bộ chuyên trách; tăng cường kết nối thông tin thị trường lao động giữa Trung ương và địa phương trong thẩm định đăng ký hợp đồng, tránh thẩm định trùng lặp; bổ sung trách nhiệm của cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự trong hỗ trợ thẩm định hợp đồng; và đưa vào quy định việc ký Bản cam kết Đài Loan, Thư phái cử Nhật Bản và cấp Giấy xác nhận thời gian hợp tác lao động Đông Âu.

Về thủ tục hành chính, đề tài đề xuất đẩy mạnh triển khai dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 đối với các nghiệp vụ cấp, cấp đổi giấy phép, đăng ký hợp đồng, báo cáo đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài qua cổng thông tin điện tử của Cục Quản lý lao động ngoài nước; và thực hiện cơ chế một cửa với các nguyên tắc thủ tục đơn giản, rõ ràng, công khai mức thu phí, lệ phí, hồ sơ và thời gian giải quyết, bảo đảm phối hợp hiệu quả giữa các bộ phận liên quan, đồng thời tăng cường tập huấn nghiệp vụ và kỹ năng giao tiếp cho cán bộ trực tiếp cung ứng dịch vụ.

Đối với dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước, đề tài đề xuất thống nhất mô hình quản lý đối với các hoạt động theo khuôn khổ điều ước, thỏa thuận quốc tế; chỉ giao tổ chức sự nghiệp triển khai trên cơ sở phi lợi nhuận; xây dựng hệ thống phần mềm tiếp nhận đăng ký dự tuyển trực tuyến và cơ sở dữ liệu tích hợp về lao động đi làm việc ở nước ngoài; và thể chế hóa chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm, mở rộng hỗ trợ tìm kiếm việc làm sau khi người lao động về nước.

Đối với dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước, đề tài đề xuất xây dựng hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, tiêu chí, khung giá cho từng loại dịch vụ; thúc đẩy xã hội hóa thông qua đặt hàng, đấu thầu có cạnh tranh với khu vực tư nhân; và đa dạng hóa dịch vụ sự nghiệp công bằng cách bổ sung hai dịch vụ mới là dịch vụ tư vấn (tư vấn ngành nghề, thị trường, chính sách pháp luật, hỗ trợ tái hòa nhập sau khi về nước) và dịch vụ đào tạo nghiệp vụ, bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động trước khi đi làm việc ở nước ngoài.

Thành viên đề tài:

ThS. Tống Hải Nam, Cục Quản lý lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB&XH, Thành viên chính; ThS. Nguyễn Gia Liêm, Cục Quản lý lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB&XH, Thành viên; ThS. Phạm Viết Hương, Cục Quản lý lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB&XH, Thành viên; CN. Đặng Như Lợi, Cục Quản lý lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB&XH, Thư ký; CN. Nguyễn Thị Tuyết Nhung, Cục Quản lý lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB&XH, Thành viên; CN. Lương Đức Long, Trung tâm Lao động ngoài nước, Thành viên.

Từ khóa: Dịch vụ công Cải cách hành chính Thể chế Thủ tục hành chính Xuất khẩu lao động Cục Quản lý lao động ngoài nước