Hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá các chính sách an sinh xã hội thời kỳ 2016-2020 trong khuôn khổ Nghị quyết số 15 ngày 01/06/2012 về một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020

Chủ nhiệm: ThS. Nguyễn Thị Bích Thúy

Năm đăng ký: 2014

Năm nghiệm thu: 2015

Tóm tắt:

1. Tính cấp thiết

Từ nhiều năm qua, Nhà nước Việt Nam luôn quan tâm xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách xã hội, coi đây vừa là mục tiêu, vừa là động lực để phát triển bền vững, ổn định chính trị - xã hội. Hệ thống pháp luật và chính sách phát triển các lĩnh vực xã hội ngày càng được bổ sung và hoàn thiện. Số lượng người thụ hưởng chính sách ngày càng mở rộng, mức hỗ trợ được nâng lên. Nguồn lực đầu tư phát triển các lĩnh vực xã hội ngày càng lớn, được tăng cường đầu tư từ ngân sách nhà nước và các nguồn lực xã hội khác. Các lĩnh vực xã hội đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nhất là giảm nghèo, tạo việc làm, ưu đãi người có công, giáo dục và đào tạo, y tế, trợ giúp người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, công tác gia đình và bình đẳng giới. Việt Nam được Liên hợp quốc công nhận là một trong các quốc gia đi đầu trong việc thực hiện một số mục tiêu Thiên niên kỷ.

Tuy nhiên, những tiến bộ trong lĩnh vực xã hội vẫn còn nhiều hạn chế, một số mặt yếu kém kéo dài, chậm được khắc phục. Tạo việc làm và giảm nghèo chưa bền vững, tỉ lệ hộ cận nghèo, tái nghèo còn cao. Chất lượng giáo dục và đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu phát triển; kết quả phổ cập giáo dục ở nhiều huyện miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số còn thấp; chất lượng công tác bảo vệ, chăm sóc sức khoẻ chưa đáp ứng được yêu cầu của nhân dân, nhất là đối với người nghèo, đồng bào vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số; tỉ lệ trẻ em suy dinh dưỡng còn cao và giảm chậm; tỉ lệ người tham gia bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế còn thấp. Đời sống của một bộ phận người có công, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn rất khó khăn, chưa bảo đảm được mức tối thiểu các dịch vụ xã hội cơ bản, nhất là về nhà ở và sử dụng nước sạch. Chênh lệch các chỉ số về an sinh xã hội (ASXH) giữa miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số với mức trung bình của cả nước còn lớn. Vẫn còn nhiều vấn đề giới đang tồn tại trong các lĩnh vực nói trên.

Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 1/6/2012 về một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 (từ đây gọi là Nghị quyết 15) với mục tiêu như sau: “… Đến năm 2020, cơ bản bảo đảm ASXH toàn dân, bảo đảm mức tối thiểu về thu nhập, giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin, truyền thông, góp phần từng bước nâng cao thu nhập, bảo đảm cuộc sống an toàn, bình đẳng và hạnh phúc của nhân dân”. Tháng 11/2012, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 15-NQ/TW, quy định những nhiệm vụ, hoạt động cụ thể trong từng lĩnh vực ASXH giai đoạn 2012-2020 (từ đây gọi là Chương trình hành động).

Viện Khoa học Lao động và Xã hội được giao nghiên cứu soạn thảo nội dung Nghị quyết số 15-NQ/TW và Kế hoạch hành động từ năm 2011. Một trong những hạn chế trong quá trình xây dựng Nghị quyết số 15-NQ/TW và Kế hoạch hành động về ASXH cho giai đoạn 2012-2020 là chưa xem xét xây dựng hệ thống theo dõi - đánh giá một cách toàn diện và đồng bộ. Vì vậy, việc triển khai đề tài nghiên cứu nhằm hoàn thiện hệ thống theo dõi - đánh giá các chính sách an sinh xã hội thời kỳ 2016-2020 trong khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW là hết sức cần thiết.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đề xuất hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá các chính sách ASXH thời kỳ 2016-2020 trong khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW về một số chính sách xã hội.

Các mục tiêu cụ thể như sau:

Tổng quan cơ sở pháp lý và thực tiễn cho việc hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá các chính sách ASXH thời kỳ 2016-2020;

Đề xuất hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá các chính sách ASXH thời kỳ 2016-2020 trong khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW và các điều kiện để tổ chức thực hiện.

3. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần Mở đầu, theo Mục lục của Báo cáo tổng hợp, nội dung chính của đề tài được kết cấu thành 3 chương:

Chương I: Cơ sở lý luận về giám sát - đánh giá và hệ thống giám sát - đánh giá.

Chương II: Thực trạng giám sát, đánh giá các chính sách an sinh xã hội thời kỳ 2008-2013.

Chương III: Hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá các chính sách an sinh xã hội thời kỳ 2016-2020.

4. Nội dung chính của đề tài

4.1. Chương I: Đề tài hệ thống hóa cơ sở lý luận về giám sát - đánh giá (GS-ĐG) chính sách:

Đề tài phân tích sự cần thiết của GS-ĐG trong bối cảnh quốc tế và Việt Nam, đặc biệt là yêu cầu xây dựng một hệ thống GS-ĐG đồng bộ để triển khai hiệu quả Nghị quyết số 15-NQ/TW, trong khi công tác GS-ĐG hiện vẫn chủ yếu dựa vào hệ thống báo cáo hành chính, chưa bảo đảm về nội dung, thời gian và chất lượng. Trên cơ sở rà soát nhiều quan niệm khác nhau (Từ điển Tiếng Việt, các học giả quốc tế, Nghị định số 113/2009/NĐ-CP, khung khái niệm của OECD-DAC...), đề tài làm rõ và phân biệt các khái niệm theo dõi, giám sát (monitoring/supervision) và đánh giá, xác định rõ phạm vi sử dụng khái niệm “giám sát” theo nghĩa monitoring; đồng thời hệ thống hóa các loại hình đánh giá (theo thời điểm: ban đầu, giữa kỳ, kết thúc, tác động, đột xuất; theo chủ thể: nội bộ/bên ngoài; theo mục đích: tính phù hợp, hiệu suất, hiệu quả, tác động, tính bền vững) và vai trò của hệ thống chỉ tiêu/chỉ số (đầu vào, quá trình, đầu ra, hiệu quả, tác động) trong GS-ĐG.

Đề tài tiếp tục trình bày các nguyên tắc GS-ĐG (bảo đảm tính độc lập, khách quan, kịp thời...), tiến trình, nội dung GS-ĐG và quy trình thiết kế hệ thống giám sát, thiết kế đánh giá; rà soát cơ sở pháp lý và thực tiễn cho việc xây dựng hệ thống GS-ĐG chính sách ASXH thời kỳ 2016-2020 (trên cơ sở Nghị quyết số 15-NQ/TW, Nghị quyết số 70/NQ-CP và hệ thống luật, chiến lược, chương trình mục tiêu quốc gia có liên quan); từ đó đề xuất khung hệ thống GS-ĐG theo 3 cấp (cấp quốc gia, cấp bộ/ngành và tỉnh/thành phố, cấp cơ sở) cùng chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng cấp, đồng thời phân tích các nhóm nhân tố chủ quan (thiết kế chỉ tiêu, lựa chọn phương pháp, quy trình triển khai) và khách quan (năng lực thực hiện, nguồn lực tài chính) tác động đến chất lượng hoạt động GS-ĐG. Cuối chương, đề tài tổng quan kinh nghiệm quốc tế về xây dựng hệ thống GS-ĐG chính sách an sinh xã hội (trong đó có mô hình của Văn phòng đánh giá và quản lý thông tin - SAGI) và rút ra sáu nhóm bài học kinh nghiệm có thể vận dụng cho Việt Nam, liên quan đến thiết kế cơ chế giám sát, phân công trách nhiệm rõ ràng, sự gắn kết GS-ĐG với chu trình chính sách, vai trò của thông tin, tinh thần hợp tác giữa các bên và yêu cầu giám sát việc tổ chức thực hiện chính sách.

4.2. Chương II: Đề tài đánh giá thực trạng giám sát, đánh giá các chính sách ASXH thời kỳ 2008-2013:

Trên cơ sở tổng quan nhận thức về an sinh xã hội trên thế giới (theo cách tiếp cận của Liên hợp quốc, Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Lao động quốc tế) và chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước Việt Nam, đề tài hệ thống hóa thực trạng chính sách và công tác GS-ĐG theo 4 nhóm chính sách ASXH trong khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW: (i) chính sách việc làm, thu nhập và giảm nghèo; (ii) chính sách bảo hiểm xã hội; (iii) chính sách trợ giúp các đối tượng có hoàn cảnh khó khăn (bảo trợ xã hội); (iv) chính sách bảo đảm mức tối thiểu về một số dịch vụ xã hội cơ bản (giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch, thông tin - truyền thông). Đối với từng nhóm chính sách, đề tài mô tả quá trình hình thành, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh và mức độ mở rộng đối tượng thụ hưởng qua các thời kỳ, đồng thời phân tích thực trạng tổ chức bộ máy và phương thức giám sát hiện hành - bao gồm hệ thống giám sát 4 cấp từ trung ương đến cấp xã, hoạt động giám sát của Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc, cộng đồng dân cư, cùng các đoàn kiểm tra liên ngành định kỳ và đột xuất.

Từ kết quả khảo sát thực địa và rà soát dữ liệu thứ cấp, đề tài tổng kết những mặt được của hệ thống chính sách ASXH (bảo đảm tính thống nhất, toàn diện trên các lĩnh vực và độ bao phủ ngày càng mở rộng, ví dụ nhóm đối tượng tham gia bảo hiểm y tế bắt buộc đã tăng từ 3 lên 25 nhóm, đối tượng thụ hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên tăng từ 4 lên 6 nhóm) và những hạn chế cơ bản: chính sách còn thiếu tính hệ thống, chồng chéo về nội dung, đối tượng và phân công tổ chức thực hiện giữa các bộ, ngành, địa phương; một số chính sách chậm được hướng dẫn triển khai; còn tình trạng bỏ sót hoặc trùng lặp đối tượng thụ hưởng do tiêu chí xác định chưa thống nhất; và đặc biệt, hệ thống chỉ tiêu, chỉ số GS-ĐG chưa được quy định thống nhất, chưa có chế độ báo cáo đồng bộ giữa các cấp, các ngành, làm hạn chế hiệu quả phân tích, theo dõi việc thực hiện chính sách. Đề tài phân tích các nguyên nhân của những hạn chế này (cách tiếp cận chính sách thiếu hệ thống, thiếu phối hợp liên ngành, hạn chế về nguồn lực tài chính và năng lực tổ chức GS-ĐG) và rút ra sáu bài học kinh nghiệm, làm cơ sở thực tiễn cho các đề xuất hoàn thiện hệ thống GS-ĐG được trình bày ở Chương III.

4.3. Chương III, trên cơ sở kết quả phân tích ở hai chương trên, đề tài đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống GS-ĐG các chính sách ASXH thời kỳ 2016-2020:

Bám sát các nhiệm vụ tại Chương trình hành động (ban hành kèm theo Nghị quyết số 70/NQ-CP) thực hiện Nghị quyết số 15-NQ/TW, đề tài xác lập các quan điểm chung để hoàn thiện hệ thống GS-ĐG, gồm: thống nhất nhận thức về phạm vi, nội dung chính sách ASXH trong toàn hệ thống chính trị; tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy đảng và chính quyền các cấp, nhất là đối với lĩnh vực lao động - việc làm; định hướng sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế, chính sách hiện hành nhằm bảo đảm tính thống nhất và mở rộng độ bao phủ của hệ thống ASXH; và hoàn thiện công tác tổ chức thực hiện ở cả cấp trung ương và địa phương. Trên cơ sở đó, đề tài đề xuất hệ thống GS-ĐG phải được thiết kế theo hướng mở, linh hoạt, thường xuyên được điều chỉnh trên nguyên tắc khả thi và hiệu quả, đồng thời cần kiện toàn tổ chức và nâng cao chất lượng đội ngũ làm công tác GS-ĐG theo hướng kết hợp đánh giá nội bộ với đánh giá độc lập từ bên ngoài (chuyên gia, Mặt trận Tổ quốc, các hội nghề nghiệp...).

Trọng tâm của chương là việc áp dụng thử đánh giá và đề xuất hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu, chỉ số GS-ĐG cụ thể cho 4 nhóm chính sách ASXH theo khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW: nhóm chính sách việc làm, thu nhập, giảm nghèo (trong đó có hoàn thiện các chỉ tiêu về số người và tỷ lệ thiếu việc làm, tỷ lệ hộ nghèo...); nhóm chính sách bảo hiểm xã hội; nhóm chính sách trợ giúp xã hội cho người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn; và nhóm chính sách bảo đảm mức tối thiểu về một số dịch vụ xã hội cơ bản. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, đề tài đưa ra các khuyến nghị chung - đưa chỉ số GS-ĐG vào ngay từ khâu thiết kế chính sách, chương trình, dự án; tăng cường vai trò giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội; bố trí kinh phí và đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ làm công tác GS-ĐG; đẩy mạnh truyền thông về GS-ĐG thực hiện chính sách ASXH - cùng các khuyến nghị cụ thể đối với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, các bộ, ngành liên quan, chính quyền địa phương, doanh nghiệp và người dân, nhằm tổ chức thực hiện hiệu quả hệ thống GS-ĐG chính sách ASXH trong khuôn khổ Nghị quyết số 15-NQ/TW giai đoạn 2016-2020.

Thành viên đề tài:

Nhóm nghiên cứu thuộc Viện Khoa học Lao động và Xã hội, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.

Từ khóa: An sinh xã hội Giám sát đánh giá Hệ thống giám sát - đánh giá chính sách Chính sách xã hội Bảo hiểm xã hội Trợ giúp xã hội Dịch vụ xã hội cơ bản