Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam - Những vấn đề lí luận và thực tiễn

Chủ nhiệm: ThS Thạch Thọ Mộc

Năm đăng ký: 2024

Năm nghiệm thu: 2024

Tóm tắt:

Tổ chức chính quyền địa phương ở việt nam – những vấn đề lí luận vÀ thực tiễn

Chủ nhiệm đề tài: ThS Thạch Thọ Mộc

1. Mục tiêu của đề tài: Nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam; từ đó đưa ra những định hướng tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả.
2. Kết cấu của đề tài: 
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được kết cấu thành 03 nội dung:
Nội dung 1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền địa phương
Nội dung 2. Thực trạng tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay
Nội dung 3. Quan điểm, định hướng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện tổ chức CQĐP Việt Nam.
3. Một số điểm mới của đề tài
3.1. Chương 1 đề tài khái quát hệ thống hóa một vấn đề về lý luận và tổ chức chính quyền địa phương:
* Những vấn đề cơ bản về chính quyền địa phương và tổ chức chính quyền địa phương 
- Một số khái niệm: Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính-lãnh thổ; Chính quyền địa phương, tổ chức chính quyền địa phương. 
-  Mối quan hệ giữa Chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước: 
- Tổ chức chính quyền địa phương tự quản: Tự quản địa phương là kết quả của quá trình phân định thẩm quyền, là một xu thế, là một trình độ quản tri ̣địa phương ̣hiệu quả mà các nền hành chính hiện đại đang hướng đến.
- Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương: Chức năng tổ chức thực hiện pháp luật; Chức năng thực hiện ý chí của cộng đồng nhân dân địa phương; Chức năng liên kết - hỗ trợ cộng đồng.
- Các cơ quan chính quyền địa phương: HĐND và UBND
* Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
- Vị trí, vài trò, đặc điểm tổ chức chính quyền địa phương
* Các yếu tố nền tảng chi phối đến tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
- Hình thức cấu trúc nhà nước (nhà nước đơn nhất)    
- Nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương    
- Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ
- Tính đặc thù của hệ thống chính trị  (một đảng cầm quyền)
- Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
- Yếu tố văn hóa – xã hội, dân cư, lịch sử, địa lý, truyền thống    
- Hội nhập quốc tế và sự phát triển của KHCN
* Những yêu cầu của đổi mới quản trị quốc gia theo hướng gia hiện đại, hiệu quả đối với tổ chức CQĐP Việt Nam.
- Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả đòi hỏi tổ chức bộ máy chính quyền địa phương phải tinh gọn, ít đầu mối, ít tầng cấp trung gian, hoạt động thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy có lực và hiệu quả. 
- Đổi mới phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương theo hướng chính quyền cấp trên chỉ làm những công việc nào mà chính quyền cấp dưới không làm được và phải gắn với các điều kiện cần thiết để đảm bảo thực hiện:,
- Tổ chức chính quyền địa phương phải đảm bảo tính pháp quyềnn…
- Tổ chức chính quyền địa phương phải hướng tới sự đồng thuận xã hội, kết hợp hài hòa được lợi ích của Nhà nước với lợi ích của các chủ thể ngoài nhà nước và người dân, tôn trọng và phát huy tính đa dạng. 
- Thu hút, mở rộng sự tham gia và giám sát của người dân và các chủ thể ngoài nhà nước trong tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn.    
*  Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên Thế giới    
3.2.  Chương 2  đề tài  trình bày thực trạng tổ chức CQĐP Việt Nam.
Thông qua trình bày tổ chức CQĐP qua 5 bản Hiến pháp, đề tài đã đưa ra những vấn đề chính trong tổ chức CQĐP từng giai đoạn, thời kỳ, tập trung trên các nội dung như: phân chia đơn vị HC-lãnh thổ, vị trí vai trò của CQĐP, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức của CQĐP từng giai đoạn.
Trong giai đoạn hiện nay, tổ chức CQĐP ở Việt Nam tuân thủ quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Đề tài đã phân tích, đánh giá những kết quả và hạn chế và nguyên nhân cơ bản trong tổ chức CQĐP hiện nay gắn trên các yêu cầu của quản trị QGHĐHQ (bao gồm các yêu cầu về bộ máy tinh gọn, pháp quyền, thúc đẩy sự tham gia của người dân, công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình). Theo đó, đề tài đã đưa ra một số tồn tại, hạn chế trong tổ chức CQĐP, đó là: 
- Một số quy định pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương còn bám sát, thể chế hóa đầy đủ nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013;
- Việc phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương chưa tính đến những đặc thù, nhu cầu, năng lực, trình độ quản lý của từng chính quyền địa phương (bảo đảm tính đa dạng trong phân quyền, phân cấp trung ương – địa phương);
- Tổ chức CQĐP thời gian qua dù đã trải qua nhiều lần sắp xếp nhưng chưa thực sự tinh gọn, chưa tương ứng với nhiệm vụ, thẩm quyền được giao;
- Tổ chức các cơ quan CQĐP còn nhiều vướng mắc: Chưa rõ mối quan hệ quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; chưa rõ mô hình tổ chức chính quyền địa phương; Chưa được xác định rõ vị trí, tính chất của HĐND; Chế độ lãnh đạo tập thể UBND chưa phát huy đúng mức vai trò, trách nhiệm, tính quyết đoán của từng thành viên UBND cũng như người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương;
- Các nội dung về công khai, minh bạch, thu hút, mở rộng sự tham gia và giám sát của người dân trong tổ chức CQĐP còn hạn chế;
- Sự phân tán nguồn lực trong tổ chức CQĐP ở Việt Nam.
Các nguyên nhân của hạn chế được chỉ ra, bao gồm: nguyên nhân về nhận thức; thiếu tổng kết lý luận và thực tiễn; quy định pháp luật còn lúng túng; quyết tâm chính trị còn chưa cao.
3.3. Chương 3
3.1. Quan điểm đổi mới, hoàn thiện tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay
- Đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phải được triển khai đồng bộ, thống nhất với cải cách tổng thể bộ máy nhà nước    
- Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương phải tuân thủ đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước; 
- Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương phải đáp ứng yêu cầu phát triển nền KTTT hiện đại, xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa;
- Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đặc thù của địa phương.    
- Đổi mới tổ chức CQĐP đa dạng, tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của CQĐP đồng thời phải đảm bảo tính pháp quyền.    
- Đổi mới tổ chức chính quyền đảm bảo phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương.    
3.2. Định hướng đổi mới, hoàn thiện tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay
3.2.1. Tiếp tục nghiên cứu về mặt lý luận đối với thiết chế tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay
- Nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về đặc điểm, nhu cầu phát triển, tiềm năng và lợi thế phát triển cũng như nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trong các địa bàn nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo, cung cấp các luận cứ khoa học cho xây dựng mô hình chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị, chính quyền tại các vùng núi, vùng sâu, vùng xa, chính quyền hải đảo.
- Cần tiếp tục nghiên cứu lý luận về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Vấn đề đặt ra là có cần phân biệt giữa quyền lực nhà nước, được thực thi bởi chính quyền trung ương với quyền lực công của địa phương, được thực thi bởi chính quyền địa phương? Từ đó mà xác định rõ, đúng việc phân định chức năng, thẩm quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương theo hình thức phân cấp hay phân quyền? 
- Cần tiếp tục nghiên cứu lý luận về chế độ làm việc tập thể, quyết định theo đa số trong hoạt động của UBND các cấp: Từ đó vấn đề đặt ra là, có nên áp dụng thiết chế thủ trưởng hành chính thay vì thiết chế ủy ban trong các cơ quan HCNN ở địa phương? Thiết chế thủ trưởng hành chính (Tỉnh trưởng, Huyện trưởng, Thị trưởng, Xã trưởng, Trấn trưởng, Quận trưởng...)  thường đi liền với nguy cơ dẫn đến tình trạng quan liêu, độc đoán, chuyên quyền của người đứng đầu cơ quan HCNN ở địa phương, nhưng điều đó sẽ được khắc phục bởi cơ chế kiểm soát hữu hiệu của HĐND, của cấp ủy Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và của người dân địa phương.
3.2.2. Triển khai mạnh mẽ nhận thức mới về đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền
Nhận thức mới về đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền đó là: không phải chỉ là chia mô hình tổ chức theo các vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, hành chính kinh tế đặc biệt, mà còn cần phải phân biệt mô hình tổ chức theo tính chất, chức năng của từng loại đơn vị hành chính (cơ bản hay trung gian).
Hiến pháp quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính- kinh tế  đặc biệt do luật định” (Đ.111). Quy định mới này thể tư duy mới: Đơn vị hành chính thì có “chính quyền địa phương” nhưng không phải tất cả các đơn vị hành chính với chính quyền địa phương đều là “cấp chính quyền”. Có đơn vị là cấp chính quyền địa phương, có đơn vị chỉ thuần túy được lập ra để quản lý như là một cấp quản lý hành chính. Còn cấp chính quyền thì phải được hiểu là một loại đơn vị lãnh thổ hoàn chỉnh mà trong tổ chức phải có hai thiết chế là HĐND (thiết chế đại diện) và UBND (thiết chế chấp hành) và bản thân từng cấp đó cũng không tổ chức dập khuôn mà phải “được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. 
3.2.3. Hoàn thiện địa vị pháp lý mỗi mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tiêu chí của pháp nhân công quyền 
Theo các qui định pháp luật hiện hành, chính quyền địa phương ở nước ta vẫn chưa thật sự có được một địa vị pháp lý đầy đủ trong các mối quan hệ quyền lực giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp của một pháp nhân công quyền. Với chế độ tài chính - ngân sách và chế độ công vụ, công chức, theo qui định hiện hành ngân sách các chính quyền địa phương là một bộ phận của ngân sách quốc gia, do trung ương quyết định và các địa phương không được tự chủ về biên chế công chức do không có qui định về công chức địa phương. 
Theo đó các cấp chính quyền địa phương cần được đảm bảo có đầy đủ tiêu chí của một pháp nhân công quyền, trong đó có đảm bảo độc lập về ngân sách và có được công chức địa phương của riêng mình. Để có được các đảm bảo này, cần phân biệt rạch ròi ngân sách trung ương và ngân sách của địa phương, công chức ở trung ương và công chức địa phương. 
3.2.4. Tăng cường phân quyền, phân cấp mạnh và thực chất, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và sáng tạo của mỗi chính quyền địa phương 
Để phân định cụ thể mối quan hệ giữa chính quyền địa phương cần xác định rõ ràng, minh bạch ba nhóm công việc liên quan đến thẩm quyền của từng cấp chính quyền: 
Nhóm các nhiệm vụ, công việc chỉ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước trung ương. Đây là nhóm những công việc đảm bảo sức mạnh của nhà nước như quốc phòng, an ninh quốc gia, ngoại giao. Nhóm công việc này do những cơ quan trung ương thực hiện với các phương tiện, nguồn lực nhà nước trung ương. 
Nhóm các công việc, nhiệm vụ mang tính địa phương hoàn thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, được thực hiện bằng các nguồn lực địa phương thông qua các phương thức tự chủ, tự quản. 
Nhóm các công việc, nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của cả các cơ quan trung ương và trách nhiệm của các cấp chính quyền đia phương, được thực hiện thông qua cơ chế phân công, phối hợp giữa trung ương và địa phương. Các loại nhiệm vụ, trách nhiệm này liên quan nhiều đến vấn đề quản lý ngành và lãnh thổ. Sự kết hợp hiệu quả giữa quản lý ngành và lãnh thổ là điều mấu chốt để triển khai tốt các nhóm nhiệm vụ, trách nhiệm này. 
3.2.5. Đẩy mạnh xây dựng cơ chế liên kết vùng và khả năng mở rộng quy mô đơn vị hành chính
- Thứ nhất, hình thành cơ chế liên kết vùng/khu vực, một cấp quản lý dưới trung ương và trên cấp tỉnh. Thời gian qua, chúng ta “Thiếu bộ máy cấp vùng để thực thi, giám sát và điều phối việc thực hiện các văn bản, chính sách vùng” . Tại Hội nghị toàn quốc quán triệt, triển khai thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa XIII về Phương hướng phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh ở Vùng đồng bằng sông Hồng đã đặt ra vấn đề “Hoàn thiện cơ chế, chính sách thúc đẩy liên kết và thể chế điều phối phát triển Vùng đủ mạnh, thiết thực, hiệu quả; tăng cường liên kết nội vùng, liên vùng; thí điểm một số mô hình, cơ chế, chính sách mới, tạo đột phá để phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế vượt trội của Vùng” và “Tạo sự thống nhất cao trong nhận thức ở tất cả các cấp, các ngành về vai trò, vị trí và tầm quan trọng của Vùng và liên kết vùng. Liên kết vùng phải trở thành tư duy chủ đạo dẫn dắt sự phát triển toàn vùng và từng địa phương trong Vùng. Tập trung ưu tiên hoàn thiện thể chế, chính sách cho phát triển Vùng và liên kết vùng về tổ chức, bộ máy, nguồn lực và cơ chế triển khai” 
Do vậy, trong thời gian tới nên hình thành cấp quản lý vùng/khu vực. Đây là sự liên kết của những tỉnh (thành phố) có sự gần gũi về lịch sử, địa lý, văn hóa... và đặc biệt là có mối quan hệ mật thiết về kinh tế. 
- Thứ hai, tăng quy mô của các đơn vị hành chính. Yêu cầu sự phát triển của kinh tế thị trường, sự trưởng thành của nhà nước pháp quyền gắn liền với sự mở rộng không gian phát triển, đảm bảo sự thống nhất và thông suốt trong không gian kinh tế, không gian pháp lý và sự trao đổi dịch chuyển nhanh chóng, thuận lợi của các nguồn lực phát triển, đòi hỏi phải phải khắc phục tình trạng có quá nhiều đơn vị hành chính lãnh thổ với các nguồn lực phát triển vừa không đủ mạnh vừa hạn hẹp, để tiến tới các đơn vị hành chính lãnh thổ có quy mô đủ lớn cho nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội. Để đạt được yêu cầu này, cần có các giải pháp sắp xếp lại các đơn vị hành chính lãnh thổ ở tất cả các cấp địa phương. Hơn nữa sự phát triển chính quyền điện tử và tiến tới chính quyền số đang tạo ra những thay đổi mạnh mẽ trong quản trị quốc gia, thay đổi mô hình, phương thức quản lý nhà nước vừa đảm bảo dân chủ, minh bạch, vừa đảm bảo tinh gọn bộ máy tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền. Điều này đặt ra nhu cầu thu gọn bộ máy, giảm bớt các đơn vị hành chính đã được thực hiện trong nhiều giai đoạn, theo yêu cầu phát triển và quản trị quốc gia ở mỗi thời kỳ. Điều này đặt ra yêu cầu sắp xếp lại nhằm giảm số lượng đơn vị hành chính lãnh thổ các cấp (bao gồm cấp xã, cấp huyện, cấp tỉnh) ở một mức độ phù hợp để vừa tinh gọn bộ máy vừa phù hợp nhu cầu phát triển của kinh tế thị trường định hướng XHCN, nhà nước pháp quyền XHCN trong bối cảnh mới của thời đại .
3.3. Giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương
3.3.1. Nâng cao nhận thức về đổi mới, hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương 
- Nâng cao nhận thức của đội ngũ lãnh đạo, cán bộ, công chức cũng như người dân địa phương về vai trò và tầm quan trọng của đổi mới tổ chức chính quyền địa phương; trách nhiệm của mỗi cá nhân cũng như tổ chức, cơ quan HCNN trong việc thực hiện đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. 
- Cần nhận thức rằng cải cách, đổi mới tổ chức chính quyền địa phương là một trong những nhiệm vụ có tính cấp thiết của chiến lược cải cách bộ máy nhà nước ta. 
- Đầu tư nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn của đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả.
3.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với quá trình đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả
Chính quyền địa phương vừa là một bộ phận của hệ thống hành chính nhà nước, vừa là một nhân tố chủ chốt của quản trị địa phương. Do vậy, đương nhiên, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở từng cấp đều phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng. Theo đó, Đảng thống nhất lãnh đạo việc đổi mới, sắp xếp, kiện toàn tổ chức chính quyền địa phương, không chỉ dừng lại ở việc đề ra chủ trường, đường lối, quan điểm mà còn cả trong tổ chức lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện. Công tác lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy địa phương tạo ra sự thay đổi trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Do vậy, việc đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng có ảnh hưởng sâu sắc đến sự đổi mới nội dung và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy đây là nhân tố chủ quan quyết định kết quả thành công của công cuộc đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương, cũng như cải cách tổ chức bộ máy nhà nước nói chung. Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương không thể thành công nếu không bắt đầu và gắn liền đồng bộ với đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền địa phương.
3.3.3. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương 
- Sửa đổi quy định của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (SĐBS năm 2019): Luật cần định ra các đơn vị hành chính gì với tên gọi cụ thể, đơn vị nào là cấp chính quyền địa phương, đơn vị nào cấp quản lý.
- Xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp luật cho mỗi cấp chính quyền địa phương: Tái cấu trúc Luật tổ chức chính quyền địa phương hiện hành thành một đạo luật khung để xác định cơ sở cơ bản của Chính quyền địa phương. Đối tượng phạm vi điều chỉnh của đạo luật khung này có thể bao gồm: 
+ Xác lập các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo lãnh thổ. 
+ Xác lập các nguyên tắc cơ bản trong mối quan hệ trung ương và địa phương. 
+ Xác định các cơ sở về quyền tự chủ của các cấp chính quyền địa phương. 
+ Những nội dung cơ bản về phân quyền, phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phương các cấp. 
+ Các mối quan hệ của các cấp chính quyền địa phương. 
+ Nguyên tắc, thủ tục, giải quyết tranh chấp, giữa cơ quan trung ương và chính quyền địa phương, giữa địa phương và các cấp chính quyền. 
- Tiếp tục luật hóa sự phân định thẩm quyền đối với các cơ quan chính quyền địa phương
+ Xác định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chính quyền địa phương: Những việc nào địa phương (cấp dưới) không làm được hoặc làm không hiệu quả thì trung ương (cấp trên) mới làm và phải làm; chỉ giao nhiệm vụ cho CQĐP khi chính quyền trung ương biết chắc CQĐP có đủ nguồn lực và có khả năng hoàn thành nhiệm vụ, nếu không thì việc giao nhiệm vụ phải kèm với việc đảm bảo các điều kiện thực hiện.
+ Xác định rõ nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan chính quyền địa phương: Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho CQĐP chắn chắn phải kèm theo việc tăng cường kiểm tra, thanh tra công vụ và tăng cường các hoạt động giám sát của chính quyền trung ương, các thiết chế xã hội khác và đặc biệt là của cộng đồng dân cư địa phương. Đồng thời, phải có các biện pháp chế tài cụ thể đối với các địa phương không đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, vượt quá phạm vi những quyền hạn đã được phân cấp cho mình.
3.3.4. Xác định lại vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân
Cần xem xét lại về tính chất quyền lực của HĐND. Nên xác định HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. HĐND với tư cách là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra đóng vai trò là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền dân chủ đại diện trong quản lý xã hội ở địa phương. Do đó HĐND tất yếu phải có 2 chức năng cơ bản là: 1) Quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống của nhân dân địa phương; 2) Giám sát các hoạt động của cơ quan hành chính địa phương (UBND).
Để HĐND có thể thực hiện được 2 chức năng chủ yếu này, cần thiết phải tạo lập được một cơ chế hữu hiệu để HĐND có thực quyền chứ không phải như là một tổ chức mang tính hình thức. Để quán triệt quan điểm này trong thực tiễn, cần phải:
 Xác định rõ những nhiệm vụ cần phân cấp, phân quyền cho địa phương để HĐND trực tiếp quyết định và giám sát. HĐND về cơ bản không quyết định những vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm của cấp trên và của Trung ương.
 Đảm bảo đủ các điều kiện nguồn lực cần thiết để HĐND có thể quyết định được nhiệm vụ của địa phương.
 Tạo lập cơ chế rõ ràng cụ thể để HĐND thực hiện tốt chức năng quyết định và chức năng giám sát của mình (như cơ chế HĐND bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu ra v.v...)
 Đổi mới quan hệ giữa cấp uỷ đảng với HĐND: Đảng lãnh đạo nhưng Đảng không quyết định thay HĐND đối với những việc thuộc chức năng của HĐND.
 Đề cao vai trò của pháp luật, pháp chế trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa ở mỗi cấp địa phương, mọi tổ chức và cán bộ thuộc hệ thống chính trị đều phải tuân thủ pháp luật và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật.
 Đổi mới cơ chế, phương pháp ứng cử, bầu cử đại biểu HĐND để nhân dân lựa chọn một cách dân chủ những đại biểu xứng đáng nhất vào HĐND.
3.3.5. Thực hiện chế độ thủ trưởng hành chính
- Thực hiện chế độ thủ trưởng hành chính: Quán triệt quan điểm nguyên tắc thực hiện chế độ thủ trưởng trong quản lý hành chính đặt ra những vấn đề cần giải quyết sau đây:
 Cơ cấu lại quan hệ quyền lực giữa cơ quan quyền lực và đại diện (HĐND) với cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp (UBND) theo hướng HĐND tập trung chủ yếu vào thực hiện quyền tự quản địa phương và giám sát, kiểm tra các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; UBND tập trung thực hiện quyền hành chính trong tư cách là một cơ quan hành chính trực thuộc Chính phủ và cơ quan hành chính cấp trên.
 HĐND được tổ chức và hoạt động theo mô hình tổ chức tự quản và UBND được tổ chức theo mô hình tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, xã trưởng.
 Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương về thực chất là đại diện cho quyền lực hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ, hoạt động trên cơ sở nguyên tắc quyền uy và phục tùng trong mối quan hệ thứ bậc giữa các cấp hành chính thuộc hệ thống hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương. Đồng thời, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐND cùng cấp, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp về toàn bộ hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước thuộc quyền.
 Bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương trực thuộc người đứng đầu hành chính địa phương, có chức năng tham mưu, giúp việc người đứng đầu tỉnh, huyện, xã. Do vậy, các cấu trúc tổ chức của bộ máy này không có địa vị pháp lý độc lập trong ý nghĩa là một pháp nhân công quyền. Thẩm quyền của các cấu trúc tổ chức này trong quản lý nhà nước là thẩm quyền phát sinh từ thẩm quyền của người đứng đầu hành chính địa phương, do người đứng đầu ủy quyền thực hiện.
 Xác định rõ vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương các cấp (tỉnh trưởng, thị trưởng, huyện trưởng, xã trưởng...).
 Thay vì rất nhiều ủy viên Ủy ban là một số ít các cấp phó để giúp việc cho người đứng đầu hành chính với những nhiệm vụ, thẩm quyền nhất định. Số lượng cấp phó ở mỗi cấp mỗi loại địa phương nên có sự khác nhau tuỳ thuộc vào khối lượng và yêu cầu của nhiệm vụ, vào quy mô, tính chất, đặc điểm của mỗi loại hình địa phương.
 Thủ trưởng các cơ quan hành chính các cấp được quyền lựa chọn các cấp phó của mình và người đứng đầu các cơ quan chuyên môn trong bộ máy hành chính để đề nghị cấp trên bổ nhiệm (đối với cấp phó của mình) và quyết định bổ nhiệm (đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên môn).
 Người đứng đầu cơ quan hành chính có thể do HĐND cùng cấp bầu ra, cũng có thể do nhân dân trực tiếp bầu ra, nhất là với cấp xã và với các đô thị. Khi trình độ phát triển kinh tế - xã hội và trình độ dân trí càng cao thì càng nên để nhân dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu hành chính địa phương.
3.3.6. Sắp xếp lại hệ thống phân chia đơn vị hành chính theo tinh thần Điều 111 Hiến pháp
* Phân chia đơn vị hành chính: Cần thiết quay lại cách phân chia đơn vị hành chính theo tiêu chí đơn vị hành chính cơ bản và đơn vị hành chính trung gian như trước đây và hiện nay các nước vẫn làm: Đơn vị hành chính cơ bản và Đơn vị hành chính trung gian 
Cụ thể:
- Xác định các đơn vị hành chính thành phố, thị xã, thị trấn và xã là những đơn vị hành chính hoàn chỉnh, không thể phân chia thành các đơn vị hành chính hoàn chỉnh khác nữa; 
- Coi tỉnh, huyện, quận, phường là những đơn vị hành chính trung gian, không phải là một đơn vị hành chính hoàn chỉnh, sự tồn tại của chúng phụ thuộc vào yêu cầu nhiệm vụ của từng giai đoạn. Theo hướng này đề nghị bỏ quận và phường trong các thành phố, thị xã với tính chất là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, chỉ giữ lại (nếu cần) như những cánh tay nối dài, và cũng chỉ giữ lại quận. 
- Tách các huyện, xã quá xa ra khỏi các thành phố, thị xã, đưa về các tỉnh, để các đơn vị hành chính này giữ tính thuần tuý đô thị. Chuyển huyện thành cấp chính quyền không hoàn chỉnh, tiến tới có thể nghiên cứu bỏ hẳn cấp huyện. Đối với đơn vị hành chính xã cần tổ chức áp theo các làng, thôn (xã nhất thôn) để thể hiện rõ hơn tính quần cư, liên hoàn, và cũng để thay thế cho cơ cấu trưởng thôn, bản hiện nay .
* Sắp xếp đơn vị hành chính:
Việc sắp xếp lại một số đơn vị hành chính cấp xã, cấp huyện không chỉ quán triệt mục tiêu, giảm đáng kể số lượng các đơn vị hành chính cấp xã, cấp huyện, tinh gọn bộ máy, tiết kiệm ngân sách mà còn hướng tới mục tiêu cao hơn là tạo không gian rộng lớn hơn cho phát triển, tập trung nguồn lực, phát huy tiềm năng, lợi thế, tăng cường liên kết, tạo thuận lợi phát huy nguồn lực đất đai, điều kiện tự nhiên, nguồn nhân lực, thu hút đầu tư, tạo động lực phát triển mới, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao hiệu quả quản trị địa phương. Ngoài ra việc sắp xếp các đơn vị hành chính theo các tiêu chuẩn, tiêu chí đã được quy định trong pháp luật còn hướng tới mục tiêu tạo cân đối, hài hòa hơn trong phân bổ dân cư, lãnh thổ , hạn chế tình trạng chia cắt, manh muốn lãnh thổ để thực hiện hiệu quả và thực chất hơn việc phân quyền cho chính quyền địa phương. 
Thực tiễn đang cho thấy, việc sắp xếp các đơn vị hành chính đáp ứng các tiêu chuẩn, tiêu chí của pháp luật là một chủ trương lớn như khó khăn, thách thức, đòi hỏi các cấp quyền, chính quyền, người đứng đầu phải nêu cao trách nhiệm, có quyết tâm chính trị cao, nổ lực lớn trong lãnh đạo, chỉ đạo tổ chức thực hiện, bảo đảm đạt được các mục tiêu đặt ra, tạo cơ sở quan trọng cho việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với quy mô của mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ trong giai đoạn phát triển mới.
3.3.7. Xây dựng cơ chế liên kết vùng
Về tổ chức Vùng: Ở Việt Nam, việc xây dựng thiết chế cho liên kết vùng là vấn đề mới mẻ. Thiết chế vùng phải dựa trên các cơ sở sau: 1) Liên kết vùng luôn được hình thành trên cơ sở sự đồng thuận ý chí của chính quyền và nhân dân các địa phương; 2) Thiết chế của liên kết vùng là thiết chế trung gian giữa chính quyền trung ương và CQĐP. Trong mối quan hệ với Chính phủ, chính quyền cấp vùng là cơ quan trực thuộc, chịu trách nhiệm trước Chính phủ, được Chính phủ phân quyền quản lí và uỷ quyền thực hiện một số nhiệm vụ của Chính phủ. Trong mối quan hệ với chính quyền cấp tỉnh (thuộc lãnh thổ vùng), chính quyền vùng là cơ cấu phối hợp, liên kết các địa phương trong vùng, hỗ trợ, giúp đỡ các CQĐP cấp tỉnh giải quyết những vấn đề nảy sinh giữa các tỉnh trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội.
Cơ cấu tổ chức của chính quyền vùng phải thể hiện được các đặc thù vừa mang tính trung ương nhưng cũng vừa mang tính liên địa phương của liên kết vùng. Do vậy, để phù hợp với tình hình Việt Nam, có thể chọn hình thức liên kết vùng như sau: Hội đồng vùng (cơ quan chấp hành là CQĐP các tỉnh thành viên) với người  đứng đầu do Thủ tướng bổ nhiệm và những thành viên còn lại là đại diện của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong vùng (Chủ tịch HĐND hoặc chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được HĐND các đơn vị này cử tham gia). Cơ quan chấp hành của Hội đồng vùng chính là chính quyền của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là thành viên của liên kết vùng.
Về quan hệ giữa các địa phương thành viên tham gia liên kết vùng: Trước hết, cần có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các địa phương (tỉnh, thành phố trục thuộc trung ương) trong việc liên kết, phối hợp giải quyết các nhu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của toàn vùng theo mục đích mà liên kết vùng hướng đến. Bên cạnh đó, cần có quy định để tăng thêm sụ kiểm soát đối với hoạt động của các CQĐP thành viên, giảm tải gánh nặng điều hành của chính quyền trung ương đối với các địa phương, giúp cho việc xây dụng chính sách, pháp luật của chính quyền trung ương sát với yêu cầu của các địa phương trong vùng hơn, phát huy đuợc hiệu quả quản lí.
3.3.8. Đa dạng hoá tổ chức chính quyền địa phương các cấp
- Đối với các đơn vị hành chính hoàn chỉnh (thành phố, thị xã, thị trấn và xã)
Với các đơn vị hành chính này, mô hình tổ chức cơ quan chính quyền địa phương ở các cấp chính quyền theo kiểu Hội đồng nhân dân với cơ quan chấp hành của nó nhất thiết phải được giữ. Với tính cách là cơ quan có quyền cao nhất ở địa phương, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên, Hội đồng  nhân dân cần phải được tăng cường và phát huy hơn nữa. Trong điều kiện hiện nay, tổ chức cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước ở những đơn vị đô thị theo hình thức Thị trưởng là thích hợp nhất. Thị trưởng do Hội đồng địa phương cấp cơ bản như xã, thành phố, thị xã, thị trấn chọn bầu trong số đại biểu của mình với tư cách là Chủ tịch hội đồng, đồng thời được trao thực hiện cả chức năng hành chính nhà nước ở địa phương . 
- Đối với các đơn vị hành chính trung gian (tỉnh, huyện, quận, phường), sự tồn tại của chúng phụ thuộc vào yêu cầu nhiệm vụ của từng giai đoạn. 
Đối với các đơn vị hành chính có tính chất trung gian như tỉnh, huyện, quận, phường và vùng (nếu có lập ra) thì có thể không nhất thiết phải thành lập Hội đồng nhân dân. Các đơn vị hành chính này do tính chất là được chia ra một cách nhân tạo để chủ yếu triển khai mệnh lệnh hành chính của cấp trên xuống cơ sở, tức để thực hiện quyền quản lý hành chính (hay hành pháp) của cấp trên giao, chứ không phải để tổ chức quyền lực của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ nên tổ chức chính quyền ở đây cần gọn nhẹ với chức năng, nhiệm vụ chính là quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm cho việc thi hành pháp luật, quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương. Mô hình chính quyền thích hợp ở đây là hình thức Uỷ ban hành chính đứng đầu là một trưởng hành chính (Vùng trưởng, Tỉnh trưởng, Huyện trưởng....) do cấp trên bổ nhiệm . 
- Theo hướng này, trong điều kiện hiện nay:
+ Đối với chính quyền địa phương ở nông thôn trong điều kiện hiện nay có thể vẫn duy trì chính quyền ba cấp với đầy đủ cơ cấu Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nhưng khi đất nước trở thành một nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao (đến năm 2030) và tầm nhìn đến năm 2045, khi đất nước trở thành nước phát triển, thu nhập cao như mục tiêu đại hội XIII của Đảng đề ra, có thể nghiên cứu xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp chính quyền Tỉnh và cấp chính quyền xã. 
+ Đối với khu vực đô thị, sau khi tổng kết việc thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng, căn cứ vào kết quả và kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh, cần tiến tới mô hình chính quyền đô thị một cấp chính quyền. 
+ Tại các đơn vị hành chính lãnh thổ không tổ chức cấp chính quyền (quận, phường, huyện) chính quyền tổ chức như một cơ quan quản lý hành chính tại địa bàn. Do vây, tên gọi của cơ quan hành chính nhà nước cũng cần phù hợp với bản chất của một thiết chế tổ chức hoạt động theo chế độ thủ trưởng hành chính. 
3.3.9. Đẩy mạnh xây dựng chính quyền đô thị
Thứ nhất, khẩn trương thể chế hóa các chủ trương của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đó có CQĐT bằng việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức đơn vị hành chính đô thị trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2019 và các văn bản pháp luật có liên quan về CQĐT. 
Thứ hai, xác định lại quy mô và cấp đơn vị hành chính đô thị. Quy mô đơn vị hành chính đô thị không nên bao gồm cả vùng rộng lớn thuần tuý nông nghiệp, thậm chí cả miền núi như hiện nay. Về việc phân chia cấp quản lý trong đô thị, chúng tôi cho rằng cần coi bất cứ đô thị nào dù to hay nhỏ đều là một đơn vị hành chính cơ bản, là một cấp chính quyền hoàn chỉnh duy nhất. 
Thứ ba, thiết lập  mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đô thị. Qua phân tích thực tiễn và tham khảo kinh nghiệm của nước ta trước đây và các nước trên thế giới hiện nay cho thấy mô hình tổ chức chính quyền địa phương thích hợp tại mỗi đô thị là một Hội đồng nhân dân với cơ quan chấp hành của nó là Uỷ ban nhân dân hoặc Thị trưởng. Các cấp hành chính bên dưới được thành lập theo nhu cầu và trình độ quản lý có thể có một hoặc hai cấp tương ứng là quận và phường hoặc chỉ có quận và chỉ nên có bộ máy hành chính gọn nhẹ. Để thay thế vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân thì ở đây cần tăng cường các hình thức dân chủ trực tiếp, tự quản, bảo đảm cho nhân dân có khả năng tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước. Cũng cần có sự phân biệt quy mô tổ chức theo loại, cấp của từng đô thị. Có nghĩa là đối với các đô thị có quy mô lớn bé khác nhau (theo cấp, loại đô thị) thì có sự khác nhau về các bộ phận và các chức danh nhất định.
Thứ tư, xác định đúng, cụ thể hơn chức năng, nhiệm vụ của CQĐT và chuyển tư duy quản lý đô thị từ lấy chính quyền làm trung tâm sang quản trị đô thị lấy công dân làm trung tâm.
 Thứ năm, đổi mới phương thức hoạt động của chính quyền đô thị: Đổi mới phương thức hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị theo hướng áp dụng chế định Thị trưởng (chế định thủ trưởng hành chính) thay cho chế định Uỷ ban (chế định điều hành tập thể) trong quản lý hành chính ở các đô thị. Điều này cho phép khắc phục được những hạn chế, vướng mắc của chế độ điều hành tập thể, thiếu nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, không rõ trách nhiệm người đứng đầu,… Mối quan hệ giữa HĐND và Thị trưởng được xác định theo hướng một mặt phải bảo đảm trên thực tế vai trò quyết định của HĐND về các vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng của đô thị, mặt khác tăng cường và nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND đối với các hoạt động của cơ quan hành chính do Thị trưởng đứng đầu. 
Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh trong cung ứng dịch vụ công; xây dựng và hoàn thiện chính quyền điện tử, chính quyền số, vận hành thông suốt hệ thống thông tin trong hoạt động quản lý, điều hành của CQĐT bảo đảm tính nhanh nhạy, thông suốt, kỷ cương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả.

Thành viên đề tài:

Từ khóa: