Thực trạng và giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới

Chủ nhiệm: ThS. Hà Đình Bốn

Năm đăng ký: 2016

Năm nghiệm thu: 2017

Tóm tắt:

1. Tính cấp thiết của đề tài

Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Xây dựng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và thực hiện mọi lĩnh vực của đời sống xã hội đều phải được quản lý bằng pháp luật. Vì vậy, việc củng cố và tăng cường công tác pháp chế là vấn đề cần thiết, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, mở rộng dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nhất là trong bối cảnh thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế.

Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, ngày 18/5/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 122/2004/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước. Qua 6 năm triển khai thực hiện, ngày 04/7/2011 Chính phủ ban hành Nghị định số 55/2011/NĐ-CP nêu rõ, tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là đơn vị chuyên môn, có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực được giao và tổ chức thực hiện công tác pháp chế. Việc ban hành các văn bản này đã góp phần quan trọng trong việc củng cố, kiện toàn về tổ chức và hoạt động, nâng cao hiệu quả của công tác pháp chế tại các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương, cũng như doanh nghiệp nhà nước.

Tuy nhiên, trong những năm qua, tại Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, công tác nghiên cứu nâng cao năng lực cho các tổ chức pháp chế ngành mặc dù đã được quan tâm, nhưng qua tổng kết đánh giá một số năm cho thấy công tác pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội vẫn còn nhiều hạn chế. Một trong những nguyên nhân chính là công tác đào tạo nâng cao năng lực cho cán bộ làm công tác pháp chế chưa được quan tâm nhiều, dẫn tới năng lực của các tổ chức pháp chế ngành trong thực thi công tác pháp chế còn hạn chế. Bên cạnh đó, vẫn chưa có một quy định cụ thể về cơ chế phối hợp trong việc thực hiện nhiệm vụ pháp chế giữa các đơn vị trong Bộ và giữa Vụ Pháp chế của Bộ với Phòng Pháp chế (hoặc công chức làm công tác pháp chế) của các Sở LĐTBXH, dẫn đến việc trùng lắp, bỏ sót và sự hỗ trợ lẫn nhau còn hạn chế.

Với những lý do đó, việc nghiên cứu đề tài "Thực trạng và giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới" là hết sức cần thiết để góp phần nâng cao chất lượng đáp ứng yêu cầu tăng cường năng lực của các tổ chức pháp chế ngành Lao động - Thương binh và Xã hội.

2. Mục tiêu nghiên cứu

a. Mục tiêu chung: Cung cấp các luận cứ lý luận và thực tiễn cho việc nâng cao năng lực tổ chức pháp chế ngành Lao động, Thương binh và Xã hội đáp ứng nhu cầu nhiệm vụ mới.

b. Mục tiêu cụ thể:

- Hệ thống hóa cơ sở lí luận và thực tiễn về nâng cao năng lực của các tổ chức pháp chế ngành Lao động - Thương binh và Xã hội.

- Đánh giá thực trạng năng lực của các tổ chức pháp chế ngành Lao động - Thương binh và Xã hội và các yếu tố tác động đến thực trạng này.

- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động - Thương binh và Xã hội đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới.

3. Kết cấu đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, đề tài được chia thành 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế.

Chương 2: Thực trạng năng lực của các tổ chức pháp chế ngành lao động - thương binh và xã hội.

Chương 3: Giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành lao động, thương binh và xã hội.

4. Tóm tắt nội dung nghiên cứu

4.1.Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế

Chương 1 hệ thống hóa các khái niệm chính làm nền cho đề tài: năng lực, pháp chế, tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH, năng lực tổ chức pháp chế, tăng cường năng lực pháp chế và cán bộ pháp chế. Trên cơ sở đó, đề tài xác định tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH là một bộ phận của pháp chế xã hội chủ nghĩa, hoạt động dựa trên pháp luật ngành và các quy định pháp luật liên quan, đồng thời chỉ ra bốn vai trò chính của tổ chức pháp chế: góp phần tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL); tạo lập sự ổn định trong xây dựng, ban hành văn bản; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật ngành; và nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL.

Đề tài xây dựng bộ tiêu chí đánh giá năng lực tổ chức pháp chế gồm năm nhóm: năng lực xây dựng văn bản (tính mục đích, khoa học, đại chúng, tính bắt buộc thực hiện, tính khả thi); năng lực triển khai văn bản, triển khai chính sách; khả năng tư duy chiến lược trong điều chỉnh chính sách; năng lực tổ chức, phân công, phối hợp hoạt động; và kỹ năng cứng, kỹ năng mềm của cán bộ pháp chế. Các nhân tố ảnh hưởng đến năng lực được phân theo hai nhóm: nhân tố bên trong (trình độ, chuyên môn đào tạo; kinh nghiệm công tác cá nhân) và nhân tố bên ngoài (tình hình cải cách hành chính, nhận thức của lãnh đạo; môi trường, hoàn cảnh kinh tế của cán bộ pháp chế; và các yếu tố về chế độ, chính sách đãi ngộ).

Về cơ sở thực tiễn, đề tài khảo lược kinh nghiệm quốc tế về đào tạo, bồi dưỡng công chức pháp chế tại Singapore (chính sách đào tạo bắt buộc tối thiểu 100 giờ/năm, quy trình đào tạo 5 cấp độ), Trung Quốc (nguyên tắc "thiếu gì bồi dưỡng nấy"), Indonesia (đào tạo tiền công vụ và đào tạo qua công việc) và Philippines (hệ thống chương trình đào tạo theo Ban Công vụ). Đồng thời, đề tài phân tích kinh nghiệm tổ chức pháp chế tại một số Bộ, ngành trong nước như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính, ngành Ngân hàng và Ủy ban Dân tộc, từ đó rút ra sáu bài học kinh nghiệm cho ngành LĐ-TBXH, trong đó nhấn mạnh vai trò nhận thức và sự lãnh đạo sát sao của lãnh đạo các cấp, tính chủ động của tổ chức pháp chế, việc thành lập tổ chức pháp chế chuyên trách, sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đầu tư nguồn lực và xây dựng các chương trình đào tạo phù hợp.

4.2. Chương 2: Thực trạng năng lực của các tổ chức pháp chế ngành Lao động - Thương binh và Xã hội

Vụ Pháp chế - Bộ LĐ-TBXH được thành lập từ năm 1987, hiện được cơ cấu theo Quyết định số 947/QĐ-LĐTBXH (2013) với 4 phòng chức năng; các Sở LĐTBXH tại địa phương thực hiện công tác pháp chế theo Thông tư liên tịch số 10/2008/TTLT-BLĐTBXH-BNV nhưng chủ yếu theo hình thức kiêm nhiệm. Kết quả điều tra 100 cán bộ pháp chế giai đoạn 2006-2016 cho thấy nhiều mặt còn hạn chế: về năng lực xây dựng văn bản, chỉ 24% cán bộ được đánh giá rất tốt về khả năng nắm bắt nhu cầu thực tiễn để vận dụng vào xây dựng văn bản, trong khi 55% ý kiến cho là chưa tốt ở nội dung này; về năng lực tổ chức, triển khai văn bản, có tới 52% ý kiến đánh giá không tốt về khả năng điều chỉnh văn bản pháp luật phù hợp thực tiễn; về kỹ năng cứng, kỹ năng mềm và tư duy chiến lược, 78% ý kiến đánh giá không tốt về khả năng tư duy chiến lược và 66% đánh giá không tốt về khả năng giải quyết vấn đề theo tình huống.

Về công tác đào tạo, bồi dưỡng, 77% cán bộ được khảo sát đã qua đào tạo, bồi dưỡng về pháp chế, còn 23% chưa được đào tạo. Về các nhân tố ảnh hưởng, trên 62% cán bộ pháp chế tại Sở LĐ-TBXH cấp tỉnh chưa có trình độ cử nhân luật theo quy định; đáng chú ý, có tới 60% cán bộ được hỏi cho biết lãnh đạo đơn vị không quan tâm đến công tác bồi dưỡng chuyên môn cho cán bộ pháp chế, chỉ 16% cho rằng lãnh đạo rất quan tâm. Về nhu cầu đào tạo, 95,27% ý kiến cho rằng các chuyên đề bồi dưỡng (kỹ năng soạn thảo, kiểm tra, rà soát văn bản, tuyên truyền pháp luật, kỹ năng thuyết trình...) là rất cần thiết hoặc cần thiết. Về các yếu tố khác, 60,5% ý kiến cho rằng thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị liên quan là nguyên nhân chính ảnh hưởng đến việc nâng cao năng lực, tiếp đến là chế độ chính sách chưa phù hợp (51,9%) và các quy định pháp luật về công tác pháp chế chưa đầy đủ, toàn diện (47,6%).

Về kết quả đạt được, giai đoạn 2006-2016 các tổ chức pháp chế ngành đã thực hiện tương đối hiệu quả công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; phổ biến, giáo dục pháp luật; và bước đầu triển khai các nhiệm vụ mới như theo dõi thi hành pháp luật, hỗ trợ pháp lý doanh nghiệp, bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, đề tài cũng chỉ rõ nhiều tồn tại, hạn chế: việc phân định nhiệm vụ giữa tổ chức pháp chế và các đơn vị khác chưa rõ ràng; cơ cấu tổ chức pháp chế ở nhiều nơi còn lỏng lẻo, mang tính tùy nghi, thiếu tính thống nhất; đội ngũ cán bộ mỏng về số lượng (khoảng 100 cán bộ toàn ngành, mỗi Sở chỉ có 1-2 cán bộ, đa phần kiêm nhiệm); xuất hiện tình trạng chảy máu chất xám; và chưa có cơ chế đầy đủ về kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm triển khai công tác pháp chế. Nguyên nhân của những tồn tại này được đề tài quy về sáu nhóm, gồm nhận thức của lãnh đạo còn hạn chế, thể chế hóa chủ trương của Đảng còn chậm, văn bản QPPL điều chỉnh công tác pháp chế chưa theo kịp thực tiễn, thiếu cơ chế theo dõi giám sát, tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ còn hạn chế, và nguồn lực tài chính chưa được bảo đảm đầy đủ.

4.3. Chương 3: Giải pháp tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành Lao động, Thương binh và Xã hội

Trên cơ sở bối cảnh mới theo Quyết định số 1015/QĐ-LĐTBXH và các nhiệm vụ được Chính phủ giao (xây dựng, sửa đổi Bộ luật Lao động, các luật chuyên ngành, thực thi cam kết hội nhập ASEAN, TPP, các FTA...), đề tài đề xuất 5 quan điểm định hướng: xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và kiện toàn tổ chức pháp chế; hoàn thiện tổ chức của Vụ Pháp chế theo Nghị định số 55 và Nghị định số 48/2013/NĐ-CP; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ theo lộ trình cụ thể (sau 1 năm được đào tạo, bồi dưỡng; sau 5 năm đạt trình độ cử nhân luật); xây dựng chương trình, tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ; và đổi mới nội dung, hình thức, phương pháp tập huấn.

Nhóm giải pháp vĩ mô gồm ba nội dung: hoàn thiện khung pháp lý quy định về công tác pháp chế và nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức pháp chế phù hợp cho từng cấp (Vụ Pháp chế Bộ, Sở LĐ-TBXH, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp); khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ pháp chế làm cơ sở đổi mới việc bố trí, sử dụng cán bộ; và đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nâng cao trình độ, năng lực áp dụng pháp luật gắn với giáo dục đạo đức công vụ cho cán bộ pháp chế.

Nhóm giải pháp cụ thể tập trung vào hai hướng chính. Một là, giải pháp tăng cường năng lực cán bộ làm công tác pháp chế theo năm bước: bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng cơ bản cho cán bộ chưa có trình độ cử nhân luật; xây dựng kế hoạch cử cán bộ đi đào tạo cử nhân luật (vừa làm vừa học/văn bằng hai); bồi dưỡng kiến thức, nghiệp vụ chuyên sâu theo lĩnh vực; bồi dưỡng kỹ năng nghiệp vụ pháp chế; và đổi mới nội dung, hình thức, phương pháp tập huấn, phấn đấu 100% cán bộ được tập huấn, cập nhật kiến thức định kỳ 2-3 đợt/năm. Hai là, giải pháp về chính sách phụ cấp, khuyến khích, tạo động lực làm việc, gồm tăng mức phụ cấp lương lên 35% cho cán bộ nghiên cứu văn bản, chính sách; xây dựng quỹ nghiên cứu văn bản riêng của Bộ; hoàn thiện chế độ khen thưởng; thí điểm đánh giá hiệu quả công việc theo nhiều chiều (đồng nghiệp, người dân, thủ trưởng, hội đồng đánh giá); và cải cách chế độ tiền lương cho cán bộ pháp chế.

Kết luận và kiến nghị

Đề tài khẳng định tăng cường năng lực các tổ chức pháp chế ngành LĐ-TBXH là yêu cầu có tính nguyên tắc trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, song do các nguyên nhân chủ quan và khách quan, công tác pháp chế của ngành trong giai đoạn 2006-2016 vẫn còn nhiều yếu kém, khiếm khuyết. Trên cơ sở đó, đề tài kiến nghị: đối với Chính phủ, cần sớm quy định chức danh công chức pháp chế, chính sách tiền lương, phụ cấp phù hợp, bố trí kinh phí và ban hành Đề án kiện toàn tổ chức, tăng cường năng lực cán bộ pháp chế giai đoạn 2016-2020; đối với Bộ LĐ-TBXH, cần triển khai đề án nâng cao năng lực cán bộ pháp chế, phối hợp tổ chức các lớp bồi dưỡng chuyên môn và xây dựng quy hoạch đào tạo; đối với Bộ Tư pháp, cần sớm ban hành hướng dẫn về tổ chức, biên chế pháp chế và tăng cường đào tạo chuyên sâu; đối với các Sở LĐ-TBXH, cần hoàn thiện tổ chức pháp chế theo Nghị định số 55/2011/NĐ-CP và chủ động cử cán bộ tham gia các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ.

Thành viên đề tài:

ThS. Nguyễn Thùy Dương, Vụ Pháp chế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Thư ký; Ths. Phan Thanh Minh, Vụ Pháp chế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, thành viên chính; TS. Trần Văn Đạt, Vụ Pháp chế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, thành viên chính; CN. Mạc Thị Hoa, Vụ Pháp chế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, thành viên; TS. Nguyễn Văn Bình, Vụ Pháp chế, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, thành viên.

Từ khóa: Pháp chế Tổ chức pháp chế Năng lực Tăng cường năng lực Cán bộ pháp chế Văn bản quy phạm pháp luật Ngành Lao động - Thương binh và Xã hội