Mối tương quan giữa hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư và thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở

1. Lợi ích của việc phát huy hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư trong việc thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở

Bản chất hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư cơ sở chính là “giá trị xã hội”, điều này không phải từ các tác nhân bên ngoài tác động vào mà chính là từ những biểu hiện uy tín xã hội của mỗi con người hoặc từng tập thể cộng đồng đó. Từ đây sẽ tạo ra một sự lan truyền thông tin trong khu vực môi trường ở cơ sở mà họ đang hoạt động, thông tin lan truyền này được diễn ra theo nguyên tắc “tương tác tự nhiên” giữa các tác nhân để đạt tới một sự phối hợp linh động, thoải mái. Để đạt được điều này trong khu vực của mình  người dân cơ sở cần điều chỉnh bản thân mình, quan hệ của mình để cho thích hợp với tương quan trong cộng đồng. Việc đầu tiên là diễn ra sự quan sát thăm dò diễn ra nhằm thu thập thông tin từ nhiều kênh để có những cảm nhận nhất định ban đầu, sau đó là diễn ra sự phân tích thông tin, so sánh đối chiếu tương quan giữa bản thân mình, gia đình mình, dòng tộc mình... với các tác nhân lân cận, từ đó để đưa ra cách ứng xử phù hợp với họ và điều này cũng không nằm ngoài tương quan mà cộng đồng dân cư ở cơ sở cho phép. Một người dân ra đường chào hỏi những người hàng xóm lân cận, người nào vui vẻ thì đứng lại hỏi thăm chuyện làng chuyện nước, người nào lạnh nhạt thì không nói chuyện và lần sau gặp cũng chỉ chào xã giao, tức là một sự thử nghiệm “đúng - sai” để bản thân rút kinh nghiệm, tự điều tiết, tự học hỏi lẫn nhau và tự tìm những cái đúng chung, những cái sai chung, những quy định chung, những luật tục chung mà cộng đồng cơ sở mình hoạt động. Vậy hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư sẽ chi phối đến quyền lực nhà nước như thế nào:

Thứ nhất, hoạt động tự quản nhìn trên bình diện thuận chiều với quyền lực nhà nước, mang ý nghĩa tích cực để phục vụ cho lợi ích chung của đất nước thì nó mang tính chất mở rộng quyền lực nhà nước. Nếu hoạt động tự quản tốt, tạo những hiệu quả cao như là một sự cạnh tranh với những căn bệnh cố hữu của nhà nước như quan liêu, trì trệ, cửa quyền, hình thức xét về mặt thứ nhất hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư là áp lực lớn để nhà nước tự sửa đổi mình tạo thành một lợi ích cần thiết cho sự phát triển của nhà nước; nó chính là sự mở rộng “thị phần” của nhà nước trong việc phân phối các tài nguyên, nguồn lực của nhà nước trong tay mỗi người dân như khả năng tiếp cận giáo cận giáo dục; việc làm; đất đai; tín dụng... người dân tự mạnh dạn lên hay chính nhà nước cũng tự khẳng định được năng lực của mình.

Thứ hai, với hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư thì ít hay nhiều cũng chính là sự mở rộng bảo trợ về mặt quyền lực chính trị, nhà nước dù ở phương diện cai quản hay tăng cường kiểm soát quyền lực thì cũng là sự chiếu cố của nhà nước đến tay người dân cơ sở, những người được cho là “thấp cổ bé họng” trong cơ cấu thành phần xã hội.

Nhân dân vừa là phương tiện, vừa là mục đích của phát triển. Nhưng dân chúng có những khối lượng khác nhau về quyền lực và tài nguyên, những lợi ích khác nhau, về tất cả những điều này, nhà nước phải cố gắng thể hiện và đáp ứng nếu như nó phải hành động một cách có hiệu quả. Trong hầu hết các xã hội, những nhu cầu và sở thích của những người giàu có và nắm quyền lực được phản ánh rất rõ trong những mục tiêu và ưu tiên của cuộc sống. Nhưng điều đó rất hiếm khi đúng với những người nghèo và những người sống ở bên lề xã hội. Kết cục là những người này và những nhóm người khác ít có tiếng nói có khuynh hướng không được những chính sách và dịch vụ công phục vụ tốt, ngay cả những chính sách và dịch vụ đáng lẽ ra phải mạng lại lợi ích nhiều nhất cho họ [1, tr.139] .

Nếu một nhà nước không biết đến những nhu cầu của dân ở cộng đồng cơ sở trong việc thiết lập và thực thi chính sách, thì không phải là một nhà nước có năng lực. Tiếng nói của người dân cộng đồng cơ sở lại càng có độ xa hơn về khoảng cách, về các điều kiện năng lực so với các cộng đồng dân cư khác. Tiếng nói của họ chưa thực sự được biết đến như các nhóm khác trong xã hội, nên những lợi ích của họ đại diện thậm chí là họ không biết là gì? Nếu biết thì tiếng nói của họ khó thấu hiểu một cách rõ ràng. Dẫn đến chính sách ra đời bất cập; không phù hợp, thiếu minh bạch, rõ ràng và hiệu quả. Chính phủ sẽ không đáp ứng một cách có hiệu quả những nhu cầu của dân cư cơ sở nếu như không hiểu những nhu cầu đó là gì; để đưa nhà nước gần dân, hiểu dân thì có nghĩa là đưa tiếng nói của dân chúng vào việc định ra chính sách từ chính thực tế cuộc sống của họ có những vướng mắc gì. Vậy nhà nước cũng cần phi tập trung hóa. Giao quyền tự quản cho cộng đồng chính là cách thức đó. Nếu tiến hành một một cách khoa học, cẩn thận thì nó sẽ nâng cao được năng lực nhà nước, tạo ra những áp lực làm cho dịch vụ của Chính phủ phù hợp tốt hơn với những ưu tiên của địa phương, tăng cường tinh thần trách nhiệm của cơ sở, chống lạm quyền của nhà nước; cũng như thể chế của nhà nước có phản ứng nhanh hơn là trì trệ, không hiệu quả. Điều này mang ý nghĩa nhà nước mở rộng được uy tín của mình, đóng vai trò và bản chất là nhà nước của dân, do dân, vì dân.

2. Hoạt động tự quản về mặt chính trị

2.1. Hương ước phát huy vai trò của quyền lực nhà nước đối với hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở

Sự tự trị của cộng đồng dân cư ở cơ sở về mặt chính trị vừa nhằm giải quyết các vấn đề nội bộ cộng đồng cơ sở vừa giải quyết các quan hệ với nhà nước, thông qua sự vận hành của các tổ chức phi quan phương trong cơ cấu cộng đồng dân cư cơ sở cổ truyền nhằm đáp ứng các nhu cầu trong nội bộ cộng đồng:

- Củng cố quan hệ huyết thống và thân tộc: nhiệm vụ của họ

- Củng cố quan hệ láng giềng: nhiệm vụ của ngõ, xóm    

- Nhu cầu tạo thế bình đẳng theo lớp tuổi, là nhiệm vụ của giáp

- Đáp ứng nhu cầu riêng của từng cá nhân: nhiệm vụ của phe - một loại câu lạc bộ tự nguyện để ăn uống và bàn việc làng, nước; các phường hội của những người cùng nghề tiểu thủ công nghiệp vì mục đích tương trợ và các hội, tổ chức tinh thần khác.

Các tổ chức này vì theo đuổi mục đích riêng nên không có liên quan với nhau. Nguyên tắc tập trung dân chủ vốn là nguyên tắc chi phối cách vận hành hoạt động của bộ máy nhà nước đã không có chỗ đứng ở đây. Chính sự không tập trung này nên các tổ chức phi quan phương là đặc trưng tổ chức của cộng đồng dân cư ở cơ sở và cần phải có một văn bản có tính quy chế để quản lý nó nhằm xây dựng một nếp sống chung cho cộng đồng cơ sở. Đó chính là Hương ước - một dạng tập quán pháp. Nguồn gốc của Hương ước ở chỗ cộng đồng dân cư ở cơ sở chính là cư ngụ và truyền đời của người nông dân. Cộng đồng dân cư cổ truyền có hoạt động sinh sống theo một kiểu khép kín, tập trung, quần tụ, trước hết là xuất phát từ một nền nông nghiệp tự cung, tự cấp. Một cây lúa, một cây lạc, một luống khoai, hay phòng chống thiên tai, sâu bệnh thì cũng cần phải có một thời gian theo mùa nhất định, nghĩa là họ phải trực tiếp trông coi, theo dõi những sản phẩm của họ mà không thể nào rời tay, rời mắt. Vòng tròn của thời gian, của đời người, của hoạt động sống của họ đều chủ yếu là gắn với xóm, với làng. Chính xuất phát từ thực tế đó nên cộng đồng dân cư đều tự xác định được việc mình tự làm chủ số phận của mình, tự là chủ thể của hoạt động sống của mình "tay làm hàm nhai”. Nhưng mặt khác hoạt động sống trong cộng đồng dân cư làng xã đó lại thường nghiêng về tình, về kinh nghiệm, về tục, về lệ hơn là nghiêng về luật. Từ thế hệ này sang thế hệ khác, có thể là trong dòng tộc có thể là "bán họ hàng xa, mua láng giềng gần” đã tạo thành một mối quan hệ bền chặt, gần gũi, ràng buộc thậm chí là rất vòng vo: "Sáo sậu là cậu chim ri, chim ri là dì tu hú, tu hú là chú bồ nông, bồ nông là ông sáo sậu”. Người dân trong cộng đồng với nhau thường hiểu rất rõ về nhau, tình cảm trai gái dành cho nhau cũng rất đậm chất Á đông làng xóm "thương nhau thương cả đường đi lối về, ghét nhau ghét cả tông ti họ hàng”. Người dân thật sự tin vào nhau, từ lời qua tiếng lại, từ nhà này thế nọ, thế kia, tốt hay xấu đều phơi bày ra để dân làng có sự bình tuyển cụ thể, đây là một đặc điểm của cộng đồng dân cư ở cơ sở khác hẳn với đô thị, lại càng khác hẳn với xã hội phương Tây hiện đại. Vậy nên trong đối đáp giao tiếp, trong cư xử hàng ngày, trong trao đổi mua bán vật chất thì chữ tín là quan trọng, chữ tín này không phải thế chấp bằng tài sản mà chính bằng yếu tố tinh thần, đó là lòng tin, đây là giấy thông hành trọng cuộc sống thường nhật, cũng như trong những lúc khó khăn, thời gian cứ trôi và nó đã thành một bất thành văn nhưng có giá trị "cứng” hơn bất cứ một văn bản thành văn nào. Người dân giải quyết mâu thuẫn theo phương châm "một sự nhịn là chín sự lành” “chín bỏ làm mười” lấy cái “tình” mà đối với nhau, chứ không phải bằng cái “lý”. Một kinh nghiệm cho thấy đưa nhau đến cửa quan thì dẫn đến mất tiền lẫn mất tình, thất gia bại sản vì kiện cáo còn mất tình nghĩa truyền đời, nên cách hay nhất là họ hoà giải “tình” thay cho “lý”. Dễ hiểu vì sao sau này cộng đồng dân cư ở cơ sở lại có ban hoà giải để giải quyết những tranh chấp mâu thuẫn bằng cách thương lượng hai bên để đạt được kết quả, tránh xô xát, to chuyện mất tình nghĩa làng xóm, đây cũng chính là xuất phát từ điều kiện sống đặc thù của cộng đồng dân cư ở cơ sở [2].

Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở được dựa trên một căn cứ để điều chỉnh các mối quan hệ, các vụ việc cần được giải quyết, đó chính là Lệ làng. Theo cách hiểu của người dân cơ sở thì lệ làng có từ xa xưa, được đặt ra và bổ sung theo thời gian cho phù hợp với điều kiện lịch sử của từng làng và hình thức tập hợp cao nhất của Lệ làng một cách rõ ràng nhất, có phạm vi điều chỉnh trong từng làng khi nó được văn bản hoá thành Hương ước. Vì vậy, hoạt động của cộng đồng dân cư ở cơ sở khi nhắc đến tự quản thì không thể không nói đến vai trò quản lý của Hương ước trong một Làng. Thông thường mỗi bản hương ước tập trung vào các quy định sau:

1. Những quy ước về chế độ ruộng đất

2.    Những quy ước về chế độ khuyến nông, bảo vệ sản xuất, bảo vệ môi trường.

3.    Những điều ngăn chặn các tệ nạn như cờ bạc, rượu chè, nam nữ bất chính.

4.  Những quy ước về tổ chức xã hội và trách nhiệm của các thành viên chức dịch trong làng.

5.  Những quy ước về văn hoá tinh thần, tâm linh, tín ngưỡng.

Với tư cách là công cụ quản lý của hoạt động tự quản cộng đồng dân cư ở cơ sở, hương ước chính là sự điều chỉnh các mối quan hệ trong cộng đồng. Điều này xuất phát từ cộng đồng dân cư ở cơ sở với điều kiện sống khép kín, biệt lập hơn ở đô thị nhưng không phải họ không có nhận thức về pháp luật, qua trí thức trong dòng tộc, qua con cái được học hành, qua sự truyền đạt của chính quyền cơ sở họ cũng hiểu “phép nước” gắn với kỷ cương chung và phạm vi điều chỉnh của nó là rộng và phong phú. Nhưng điều họ quan tâm là pháp luật đó có liên quan trực tiếp, cụ thể đến đời sống thường nhật của họ hay không. Vậy nên trong tâm thức của người dân cần thiết phải có riêng Lệ làng là “luật” của từng làng, do làng tạo ra và có giá trị trong từng làng. Với tư cách là một công cụ tự quản của cộng đồng ở cơ sở Hương ước đã góp phần khắc phục và bổ sung cho vai trò quản lý của nhà nước ở làng xã, nói cách khác đó là sự cụ thể hoá, sự kéo dài hơn những điều khoản của pháp luật nhà nước cho phù hợp với điều kiện ở cơ sở khi mà mô hình điều hành quản lý của hợp tác xã kiểu cũ không còn tồn tại, sức sản xuất mới phát triển, quan hệ sản xuất thay đổi, vấn đề môi trường an ninh nông nghiệp nông thôn còn khá phức tạp và có nhiều vấn đề mới mẻ, nếu nhà nước để trống hoặc buông lỏng vai trò quản lý của mình ở cộng đồng thì sẽ đánh mất vai trò của mình trong việc thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở cũng đồng nghĩa với việc lòng dân không yên. Vì vậy, dùng Hương ước là công cụ quản lý gián tiếp của nhà nước ở cộng đồng cơ sở là điều cần phát huy bởi sự có lợi, phù hợp và thực tế của nó.

Theo quy định hiện hành thì: Hương ước là văn bản quy phạm xã hội, trong đó quy định các quy tắc xử sự chung do cộng đồng dân cư cùng thoả thuận, đặt ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính chất tự quản của nhân dân nhằm giữ gìn và phát huy những phong tục, tập quán tốt đẹp truyền thống văn hoá trên địa bàn làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư, góp phần hỗ trợ tích cực cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật (Thông tư liên tịch số 3/2000/TTLT/BTP-BVHTT-BTTUBTW-MTTQ ngày 31/3/2000 hướng dẫn việc thực hiện Hương ước, quy ước của Làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư).

Vậy Hương ước với tư cách là một công cụ tự quản ở cộng đồng dân cư đã phát huy vai trò quyền lực của nhà nước ở chỗ:

+ Tạo ra những quy ước nội bộ cộng đồng như về hoà giải, duy trì trật tự ở xóm làng, giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp nội bộ, tạo sự ổn định chính trị xã hội để cho nhân dân ở cơ sở tin tưởng vào chế độ, vào môi trường sống, yên tâm làm ăn, lao động sáng tạo sản xuất, làm giàu trong khuôn khổ pháp luật.

+ Là một văn bản hướng dẫn việc thực hiện nếp sống văn hoá mới, duy trì và phát huy thuần phong mỹ tục bao đời của làng xã; đồng thời là công cụ để huy động sức dân trong việc đóng góp xây dựng các công trình phúc lợi chung trên cơ sở tự nguyện và đồng tâm, đồng thuận chung như điện, đường, trường, trạm.

+ Thông qua Hương ước cộng đồng dân cư ở cơ sở đã phát huy trí tuệ của mình bằng cách chấp hành đường lối, chính sách, pháp luật của nhà nước làm cho làng xóm ngày càng vững mạnh, phát triển đúng hướng.

2.2. Vai trò và hoạt động của trưởng thôn trong hoạt động tự quản ở cộng đồng dân cư trong việc thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở

Hoạt động tự quản trong một cộng đồng dân cư cơ sở thì ta không thể không nhắc đến một thực thể chính trị của nó, tuy nhiên khi hoạt động đó diễn ra mang tính chất tự quản thì thực thể đó phải nằm dưới cấp độ quản lý của chính quyền - tức là cấp độ làng xã – xét về cách thức tổ chức của làng xã luôn tồn tại những vị trí dành cho các cá nhân, các nhóm xã hội đặc thù. Chính vì làng là một cộng đồng hoạt động tự quản nên trong mỗi làng có một cơ cấu xã hội của riêng nó, đó là Ban quản lý thôn làng, trong đó có một người có vị trí xã hội quan trọng trong bộ máy quản trị này là trưởng thôn.

Trưởng thôn là người lãnh đạo thôn được các thành viên cử ra để điều hành hoạt động của thôn phù hợp với yêu cầu của chính quyền nhà nước và phù hợp với những mục tiêu mà cộng đồng dân cư trong làng đề ra.

Theo quy chế thì trưởng thôn không chỉ chịu trách nhiệm với cộng đồng thôn xóm mà có trách nhiệm thực thi những chủ trương, chính sách của chính quyền địa phương. Như vậy ở đây trưởng thôn đóng vai trò trung gian giữa nhà nước và xóm thôn, là người quản lý những hoạt động của cộng đồng theo mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên nhưng mặt khác lại là người đứng đầu bộ máy hoạt động tự quản cộng đồng. Trưởng thôn là người vừa thay mặt nhà nước để triển khai các công việc chung theo yêu cầu của xã hội, mặt khác lại là người khởi xướng, giải quyết những công việc nảy sinh trong hoạt động tự quản của cộng đồng. Nhờ vào vai trò của trưởng thôn mà nhà nước có thể can thiệp vào hoạt động của các cộng đồng dân cư cơ sở tương đối khép kín này.

 Trưởng thôn, làng, ấp, bản có nhiệm vụ và quyền hạn sau:

1.     Hướng dẫn, đôn đốc, tổ chức vận động nhân dân thực hiện nghĩa vụ và quyền công dân, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, các quyết định của Uỷ ban nhân dân và các công việc được Uỷ ban nhân dân xã uỷ nhiệm.

2.     Phối hợp với Ban công tác Mặt trận thôn, làng, ấp, bản; tổ chức thực hiện các nghị quyết của cộng đồng dân cư

3.     Phối hợp với các tổ chức kinh tế, Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể, các hội hướng dẫn nhân dân phát triển kinh tế, cải thiện đời sống, giữ gìn trật tự trị an, an toàn xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, thôn làng ấp bản.

4.     Phối hợp với Ban công tác mặt trận ở thôn, làng, ấp, bản hướng dẫn hoạt động của các Ban hoà giải, Ban an ninh, Ban sản xuất, Ban kiến thiết.

5.     Phát hiện và báo cáo kịp thời với uỷ ban nhân dân xã những hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm lợi ích và quyền tự do dân chủ của công dân

6.     Định kỳ 6 tháng báo cáo công tác và tự phê bình, kiểm điểm trước Hội nghị thôn, làng, ấp, bản.

7.     Được tham gia dự các lớp tập huấn, bồi dưỡng, được hưởng phụ cấp theo quy định của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương [3].

Vị trí xã hội trong làng còn thể hiện qua việc phân biệt các tầng lớp xã hội theo tuổi tác, tuy rằng ngày nay truyền thống trọng xỉ đã có phần giảm bớt nhưng yếu tố tôn trọng người già, người cao tuổi vẫn là một giá trị xã hội mà làm tăng thêm tình đoàn kết và cung cách ứng xử có nề nếp ở cộng đồng dân cư.

Trong hoạt động tự quản cũng cần phải tính đến sự tồn tại khác biệt của các nhóm xã hội, các cộng đồng nhỏ trong làng. Ngay trong một làng, vị trí xã hội, vai trò xã hội của đồng đồng thân tộc (họ hàng), gia đình cũng khác nhau, những dòng họ to, nhỏ với số lượng thành viên nhiều hay ít, những dòng họ đóng góp nhiều cho cộng đồng hay những dòng họ đỗ đạt có nhiều chức sắc đều ảnh hưởng nhất định đến việc bàn bạc, đóng góp sức mình vào hoạt động tự quản của cộng đồng

  Mỗi một cộng đồng dân cư ở cơ sở thông qua thiết chế làng xã đều tồn tại nhiều mối quan hệ đặc thù của hoạt động tự quản:

- Quan hệ giữa các dòng họ với nhau

- Quan hệ giữa cộng đồng dân cư với dòng họ

- Quan hệ giữa cộng đồng với các cá nhân trong cộng đồng

- Quan hệ giữa cộng đồng với các giới

- Quan hệ giữa cộng đồng với từng hộ gia đình

- Quan hệ của cá nhân với các nhóm xã hội khác

Sự chồng chéo đan xen những quan hệ trong nội bộ cộng đồng dân cư làm cho cộng đồng dân cư cơ sở trở thành một hệ thống xã hội phức tạp, đa dạng và gắn kết với nhau mà chỉ có tự bản thân cộng đồng dân cư mới hiểu rõ và giải quyết được, sự trì trệ hay phát triển đi lên đều phụ thuộc vào hoạt động tự quản có phát huy được hiệu quả hay không.

3. Sự tác động lẫn nhau giữa hoạt động tự quản và quyền lực nhà nước ở cơ sở

Mối tương quan này cũng chính là mối tương quan giữa phép nước và lệ làng; giữa pháp luật và hương ước, giữa những quy định bắt buộc và những quy định ràng buộc trên cơ sở thảo thuận với nhau giữa con người với con người. Mối tương quan này chính là hình thức lưỡng tính của thể chế chính trị, pháp lý làm quân bình sự phát triển mọi mặt của đời sống chính trị mỗi đơn vị làng xã và cả quốc gia.

Nhìn vào mối quan hệ giữa hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở và quyền lực nhà nước thông qua mối quan hệ giữa pháp luật và Hương ước ta thấy trong các thời kỳ dựng và giữ nền độc lập của nhà nước quân chủ phong kiến Việt Nam có 4 bộ luật tiêu biểu: Hình thư triều Lý; Hình thư triều Trần; Quốc triều hình luật của triều Lê và Hoàng triều luật lệ của nhà Nguyễn. Để tồn tại và phát huy hiệu lực thì phải dựa trên một nền tảng pháp lý cơ bản của cộng đồng dân cư làng xã, đó là Hương ước. Sự tương quan này cũng thể hiện mối quan hệ giữa Làng và Nước. Tự quản là việc của làng, là nền tảng của việc thực thi quyền lực nhà nước, là chỗ dựa để quyền lực nhà nước phát huy hoạt động hiệu quả của mình, vừa duy trì được những đặc thù văn hoá dân tộc Việt Nam. Nhưng mặt khác nó cũng thể hiện sự mâu thuẫn với nhau giữa một bên là tính cục bộ địa phương và bên kia là tính quốc gia; một bên là vi mô, một bên là vĩ mô; một bên là tính thống nhất nhưng một bên là tính riêng rẽ. Để phân biệt giữa một bên là hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư và một bên là sự quản lý của nhà nước thống nhất và mâu thuẫn như thế nào ta có thể nêu những nét chính sau:

- Quyền lực của nhà nước phải dựa vào sự tự quản của cộng đồng dân cư để thẩm thấu những nhiệm vụ của mình.

Nhìn vào hình thức thì hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư là một hình thức không chịu sự quản lý của bất kỳ đối tượng nào ngoài dân cư vùng miền, làng xã của mình cho nên nó tưởng chừng như phong toả quyền lực của nhà nước và đặc biệt là hình thức pháp lý của cộng đồng dân cư là quy ước và hương ước thì nó lại càng phong toả vai trò của pháp luật nhà nước. Nhưng trên thực tế cơ cấu tổ chức vi mô bộ máy tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở được quy định trong các Hương ước đều là công cụ của “cai trị” của chính quyền nhà nước. Vậy trên một ý nghĩa nào đó thì hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở chính là sự hoá thân của quyền lực nhà nước trong sự phù hợp với phong tục, tập quán, lối sống của từng cộng đồng dân cư ở cơ sở. Hương ước làng Tây Mỗ trong lời tựa đã viết: "Đối với làng tức là đối với nước, vì góp làng lại thành nước, làng là gốc nước, làng có hay thì nước mới thịnh vậy”. Điều đó có nghĩa làng là gốc nước và quyền lực nhà nước là được điều chỉnh, được tổ chức thực hiện ở các làng. Xét về lý luận thì quyền lực nhà nước là tính quy phạm phổ biến chung; tuy nhiên nó không áp dụng chung cho mọi đối tượng, mọi nơi trong hoàn cảnh làng Việt Nam tự trị và có lối sống, phong tục khác nhau. Chính vì vậy để đi vào đời sống và phát huy khả năng điều chỉnh của mình thì quyền lực nhà nước thông qua chủ trương chính sách, pháp luật phải tìm cách hoá thân vào cộng đồng dân cư cơ sở thông qua các quy định của hương ước, lệ làng. Xét về khía cạnh này thì hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở với quyền lực nhà nước thống nhất nhau.

Mặt khác, hoạt động tự quản cộng đồng dân cư ở cơ sở thông qua hình thức là Hương ước cũng đặt dưới sự kiểm soát của nhà nước. Từ thời phong kiến, đạo dụ của Lê Thánh Tông (1442-1497) đã nói: "Các làng xã không nên có Hương ước riêng vì đã có pháp luật chung của nhà nước... làng nào có phong tục khác lạ thì có thể cho lập khoán ước...  khoán ước thảo xong phải được quan trên kiểm duyệt hoặc bãi bỏ”.

Ngày nay, mỗi một hương ước ở làng xã ra đời đều được thông qua các cơ quan cấp trên kiểm duyệt chặt chẽ. Sự kiểm soát chặt chẽ của nhà nước cho thấy mặc dù Hoạt động tự quản là việc riêng của mỗi làng xã nhưng nó không thể vượt qua khuôn khổ của sự quản lý nhà nước và hoạt động tự quản chính là hình ảnh cụ thể của quyền lực nhà nước được cụ thể hoá trong các điều kiện đặc thù của mỗi cộng đồng dân cư ở cơ sở.

- Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở không chỉ là sự biểu hiện cụ thể của quyền lực nhà nước, mà còn là sự bổ sung quan trọng cho quyền lực nhà nước.

Sự quản lý nhà nước dù cụ thể đến mấy cũng không thể nào bao quát được tất cả các đặc thù của cộng đồng dân cư ở cơ sở, đặc biệt là các cộng đồng dân cư cổ truyền với các đặc điểm riêng của mình. Vậy nên mỗi một cộng đồng dân cư cụ thể luôn cần đến các quy định cụ thể gần gũi, dễ hiểu, dễ thực hiện cho mọi thành viên trong cộng đồng cơ sở. Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở làng xã nó phản ánh được nhu cầu tổ chức và phát triển của mỗi làng xã cụ thể. Vậy:

- Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư thông qua Hương ước đã biến các quy định chung của nhà nước thành các quy định cụ thể của làng .

- Hoạt động tự quản đơn giản hoá các quy định của nhà nước làm cho sự quản lý của nhà nước trở nên gần gũi, thâm nhập vào hệ tư tưởng đời sống của mỗi một người dân, làm cho các quy định của nhà nước trở nên dễ hiểu, dễ áp dụng. Qua hoạt động tự quản thì sự quản lý của nhà nước thấm sâu vào cộng đồng dân cư rất nhanh mà không ồn ào tốn kém.

- Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư thông qua Hương ước đã biến cái khô cứng có tính nguyên tắc lạnh lùng của pháp luật nhà nước thành cái uyển chuyển, linh động và biến hoá dung dị. Đặc biệt, khi hoạt động tự quản phát huy thì nó sẽ bổ khuyết các lỗ hổng của nhà nước trong các mối quan hệ cụ thể của cộng đồng dân cư bởi nó là thực tế sống động của cuộc sống luôn có nhu cầu phát triển; phát sinh những vấn đề mà nhà nước chưa đặt ra hoặc đặt ra rồi nhưng chưa triển khai cụ thể và giải quyết thấu đáo.

- Hoạt động tự quản diễn ra trong khuôn khổ quy định của nhà nước:

Hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư sở dĩ có hiệu lực điều chỉnh, tác động sâu sắc đến những người dân cơ sở vì ngoài sự phù hợp của phương thức này đưa lại với người dân như sự phù hợp về phong tục, tâm lý, lối sống thì hoạt động tự quản luôn đảm bảo được những khuôn khổ các quy định của nhà nước buộc tính tập trung xuất hiện trong hoạt động này. Ta thấy xuất hiện các hình thức chế tài, xử phạt trong Hương ước và thực chất thì nó là sự cụ thể hoá phạm vi, mức độ trong mối quan hệ với luật nước và được chính quyền nhà nước chấp nhận bảo trợ. Vậy, đằng sau hoạt động tự quản là sự quản lý của nhà nước làm cho đời sống của người dân yên tâm hơn, tự tin hơn và mặt khác nó cũng có tính cưỡng chế đối với những sai phạm để có tính hướng đích.

- Hoạt động tự quản không chỉ bị quy định bởi sự quản lý của nhà nước mà về phần mình hoạt động tự quản chi phối mạnh mẽ đến sự quản lý của nhà nước. Sự quản lý của nhà nước muốn phát huy tốt thì phải xử lý mối quan hệ giữa lợi ích nhà nước và lợi ích cộng đồng dân cư. Con tàu nhà nước sẽ đi đến đâu nếu không có ai lên tàu? Vậy lợi ích của cộng đồng dân cư cũng chính là lợi ích của nhà nước. Vậy nên để để sự quản lý của nhà nước thẩm thấu vào đời sống của cộng đồng dân cư ở cơ sở thì ắt hẳn phải phát huy những hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở để khơi dậy những lợi ích thiết thân của người dân. Bởi một lẽ khác cộng đồng dân cư cũng chính là đời sống thực tiễn; văn hoá truyền thống, đạo lý của dân tộc; sự quản lý của nhà nước là sự quản lý văn minh đều phải xuất phát trên cái nền này và không nằm ngoài bản sắc dân tộc.

- Tuy nhiên hoạt động tự quản và sự quản lý của nhà nước không chỉ tác động lẫn nhau mà còn mâu thuẫn với nhau.

+ Sự quản lý của nhà nước khẳng định sự cai trị từ trên xuống, tập trung thống nhất và muốn hạn chế hoạt động tự quản của cộng đồng. Ngược lại hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở lại có xu hướng xác lập và củng cố quyền tự quyết, tự làm của mình. Mặt khác sự quản lý của nhà nước mang tính chất vĩ mô toàn quốc gia. Ngược lại hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư ở cơ sở lại mang tính vi mô; thậm chí khép kín bởi sự phù hợp với đặc trưng của từng cộng đồng dân cư. Mâu thuẫn giữa hoạt động tự quản của cộng đồng dân cư với sự quản lý của nhà nước còn được biểu hiện ở phương diện thực thi pháp luật. Có những vướng mắc đặt ra có khi là luật nước không phù hợp với tình hình địa phương; có chỗ hoạt động tự quản có những quy định trái với luật nước. Vấn đề không phải thắng hay thua giữa 2 đối tượng mà vấn đề là sẽ tạo những bất cập cho sự phù hợp với lợi ích của người dân.

4. Tự quản và quản lý - mối quan hệ giữa thôn và xã

Thôn từ trong cộng đồng dân cư cổ truyền vẫn thường gọi là làng, đây là một phân thể của xã. Nhưng xã là một không gian rộng lớn hơn, định hình, nó cố định với vị thế của một cấp quản lý hành chính mà ta vẫn thường gọi là cơ sở. Thôn là một khái niệm năng động bởi tính chất ít hành chính hoá hơn nên cũng ít tính quan liêu hơn so với xã và các cấp trên.

Ý nghĩa sâu xa của thôn, làng là bởi nó gắn bó máu thịt với từng người dân ở nông thôn, kể cả những người dân ở đô thị cũng vậy, cũng đều thấy trong huyết mạch của mình dòng tâm thức của thôn quê từ cha ông lịch sử để lại. Ở hiện tại thì thôn biểu đạt một ý nghĩa kép. Về phương diện quản lý thì thôn nhận sự uỷ nhiệm của xã, thực thi những nhiệm vụ của xã nhưng nó không phải là một cấp hành chính mà chỉ có ý nghĩa theo lối định danh hành chính. Về phương diện chủ yếu khác thì thôn là một cộng đồng dân cư vừa theo địa vực vừa có tính huyết thống. Thôn là nơi diễn ra hoạt động tự quản cộng đồng, đây là thuộc tính điển hình về chức năng, vai trò của thôn. Thôn có đời sống hoạt động riêng của nó, của sự gắn kết cộng đồng tự nhiên và bền vững lịch sử. Đó là một cộng đồng xã hội, cộng đồng văn hoá.

Xã và thôn đều có chung vị trí, vai trò của cơ sở nhưng có chức năng, vị thế khác nhau. Xã là cấp cơ sở của quản lý hành chính nhà nước. Chính quyền xã là hình ảnh đại diện của nhà nước, của chính phủ ở cơ sở nông thôn. Chức năng, quyền hạn quản lý đó thể hiện trên phạm vi xã, do đó quyền quản lý của xã xuống tận thôn xóm, tất cả mọi ngõ, mọi nhà, mọi gia đình và cá nhân. Xã có quyền chỉ thị cho thôn, chỉ đạo thôn, uỷ quyền cho thôn theo chức năng, thẩm quyền có giới hạn.

Trong khi đó thôn là một cộng đồng hoạt động tự quản, không có chức trách, thẩm quyền quản lý, không phải là một cấp hành chính, không có tư cách pháp nhân, không có con dấu. Bộ máy của xã hình thành nên theo luật tổ chức chính quyền, theo Hiến pháp và các đạo luật khác của nhà nước có liên quan. Bộ máy đó do dân bầu nhưng theo phương thức dân chủ đại diện. Các thành viên Hội đồng nhân dân xã, những đại biểu của dân thay mặt dân bầu ra chủ tịch và các chức danh trong Uỷ ban nhân dân như một cơ quan chấp hành của Hội đồng. Trong khi đó ở thôn, toàn dân thực chất là là toàn thể các chủ hộ dân trực tiếp bầu ra trưởng thôn. Đây là người cầm trịch cho hoạt động tự quản của dân, cùng với dân trong thôn tự quản lý công việc của mình. Đó là dân chủ trực tiếp. Thôn tự quản đồng thời cũng phải thực hiện một số nghĩa vụ do xã uỷ quyền.

Xã quản lý bằng pháp luật, chính sách, chế độ, cơ chế, có bộ máy hoàn chỉnh, có quyền và là một cấp ngân sách. Trong khi đó, trưởng thôn cùng với dân tự quản bằng hương ước như một thoả ước tập thể, không được trái luật, phải tuân thủ luật nhưng vẫn có một “không gian quyền lực” do dân thôn cùng tự nguyện cùng cho phép, tự nguyện thực hiện.

Xã và các cấp trên xã cho phép thôn dùng Hương ước để tự quản, đồng thời cũng thông qua hương ước để quản lý thôn. Tuy nhiên Hương ước đó là phải đúng với luật pháp, không trái với những quy định của nhà nước.

Quản lý ở xã mang tính pháp lý chính thống, có cả cưỡng chế, cưỡng bức theo pháp luật, lý trí, trong khi ở thôn lại dùng thuyết phục, phân công, hợp tác, tự nguyện giao lưu, khế ước, tự nguyện giao lưu, đồng thuận theo “tập quán pháp” và “thoả ước”.

Quản lý và tự quản trong xã - thôn và trong thôn xã không đối lập hay loại trừ nhau, không chia cắt nhau mà dựa vào nhau, hỗ trợ và thúc đẩy, chi phối lẫn nhau.

Thôn tự quản theo sợi dây liên hệ giữa các chủ thể nhân cách: cá nhân - chủ hộ - trưởng thôn - trưởng họ - theo những điều khoản của Hương ước, quy ước, đồng thời tuân thủ pháp luật. Dư luận xã hội trong cộng đồng thôn là một sức mạnh điều chỉnh của tự quản cộng đồng. Tự quản còn có sức hỗ trợ của đạo đức, kinh tế, tâm lý, lối sống.

Còn quản lý luôn quy chiếu theo quyền và nghĩa vụ do luật định, quản lý ứng xử với con người theo luật, theo các thiết chế, bộ máy, phương tiện công cụ đã có. Quản lý chặt chẽ, nghiêm minh, có hiệu lực sẽ tạo ra môi trường, điều kiện để thúc đẩy tự quản.

Tự quản hỗ trợ mạnh mẽ cho quản lý, làm giảm bớt gánh nặng và sự quá tải của quản lý.

Quản lý không thu hẹp, kìm hãm, gò bó, can thiệp vào tự quản nhưng tự quản cũng không vượt qua quản lý, không xem thường quản lý.

Quản lý kiểm soát tự quản và điều chỉnh những điều tự quản sai trái. Tự quản cung cấp cho quản lý những thông tin và kết quả để thúc đẩy quản lý tốt hơn, nhanh hơn, hiệu quả hơn, đồng thời tự quản giám sát quản lý, tham gia vào quản lý. Đây chính là quan hệ và tập trung - dân chủ và kỷ luật, kỷ cương, là quan hệ giữa pháp luật và hương ước, quy ước, quy chế ở xã - thôn hiện nay.

Đó cũng chính là những biểu hiện chủ yếu của sự tác động qua lại giữa quản lý và tự quản, của quan hệ giữa xã và thôn, là sự thể hiện sinh động giữa hoạt động tự quản trong việc thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở.

TS. Cao Anh Đô

Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh

Tài liệu tham khảo:

1. Ngân hàng Thế giới (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi. Báo cáo về tình hình thế giới 1997, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

2. GS.TSKH. Đào Trí Úc (2003), Hương ước trong quá trình thực hiện dân chủ ở nông thôn Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

3. Chính phủ (2003), Điều 17, chương VI, Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, Ban hành kèm theo Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 07/7/2003 của Chính phủ.