TÌM KIẾM
Số lượt truy cập
Thông tin chi tiết
NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU KHI SỬA ĐỔI LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH PHỦ

          Thực tiễn gần 3 năm thi hành Luật tổ chức Chính phủ 2015, cho thấy tổ chức và hoạt động của Chính phủ khóa XIV đã và đang đạt được nhiều kết quả tích cực. Tuy nhiên, trước sự phát triển của đất nước với kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế trong bối cảnh mới đang đặt ra không ít vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, cung cấp các luận cứ khoa học để sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ 2015, đáp ứng yêu cầu của Nghị quyết hội nghị Trung ương lần thứ VI, khóa XII: “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.

1. Vấn đề về vị trí, vai trò và tính chất của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước

- Căn cứ Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 xác định Chính phủ với ba tư cách: cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; cơ quan thực hiện quyền hành pháp; cơ quan chấp hành của Quốc hội. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, về mối quan hệ của Chính phủ với các thiết chế quyền lực nhà nước khác trong tổ chức bộ máy nhà nước lại vẫn không làm rõ được ba tư cách này của Chính phủ. Nghiên cứu các quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ, mối quan hệ của Chính phủ với các thiết chế quyền lực trong bộ máy nhà nước tại Luật tổ chức Chính phủ 2015 cho thấy, các quy định này chưa thật sự làm rõ được ba tính chất của Chính phủ, đặc biệt chỉ làm rõ được tính chất “hành pháp” của Chính phủ, mặc dù tính chất này lần đầu tiên được khẳng định và được xem là một điểm mới của Luật tổ chức Chính phủ. Do chưa thật sự làm rõ được các tính chất của Chính phủ nên trong nhận thức và trong thực tiễn chưa khắc phục được sự lẫn lộn, đồng nhất tính chất “hành chính nhà nước cao nhất và tính chất hành pháp” của Chính phủ;thậm chí đồng nhất tính hành pháp với tính chấp hành của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội.

Vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu là, trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp 2013 về Chính phủ, cần phân biệt rõ ràng vị trí, vai trò của Chính phủ trong các tư cách: Cơ quan hành chính cao nhất; Cơ quan thực hiện quyền hành pháp; Cơ quan chấp hành của Quốc hội. Dĩ nhiên, trong lý luận và thực tiễn, khó phân định được một cách tuyệt đối ranh giới giữa ba tư cách của Chính phủ thông qua các quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ của Chính phủ. Đây là vấn đề khó do cách quy định trong Hiến pháp 2013 về Chính phủ, nhưng nếu không nghiên cứu để phân định ba tư cách này, dù chỉ là tương đối để xác định rõ hơn các tương đồng và các khác biệt trong nội hàm 3 khái niệm: cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội dù chỉ ở phạm vi, mức độ tương đối, sẽ khó có nhận thức mới để tạo đột phá trong đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong bối cảnh mới. Để nghiên cứu vấn đề này, cần tập trung làm rõ bản chất của Chính phủ trong tư cách là một cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Để làm rõ quyền hành pháp do Chính phủ thực hiện theo quy định của Hiến pháp 2013, không chỉ đơn giản là việc xác định, nhận diện được các thẩm quyền trách nhiệm, nhiệm vụ nào của Chính phủ là thuộc phạm vi quyền lập pháp, mà quan trọng và sâu xa hơn chính là vị thế của Chính phủ trong mối tương quan với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp và quyền tư pháp (Vấn đề này sẽ được phân tích tại mục sau).

          - Chính phủ khóa XIV luôn luôn hướng tới mục tiêu của một Chính phủ kiến tạo, phát triển. Dù cơ sở lý luận và thực tiễn về Chính phủ kiến tạo, phát triển còn có nhiều quan điểm và cách tiếp cận khác nhau[1] nhưng quyết tâm chính trị của Chính phủ về một Chính phủ kiến tạo, liêm chính là cơ sở quan trọng để cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong giai đoạn phát triển mới. Để quyết tâm chính trị của Chính phủ được thực thi hiệu quả, điều quan trọng là phải thể chế hóa quyết tâm chính trị này thành các quy định của pháp luật, mà biểu hiện tập trung nhất là các quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Một số nhà khoa học đã chỉ ra rằng “nội hàm của Chính phủ” kiến tạo có tới 4 chiều cạnh: “Đầu tiên, Chính phủ kiến tạo thì bản thân phải có đủ năng lực, đủ minh bạch, đủ khả năng giải trình. Thứ hai, là có đủ khả năng tạo ra tầm nhìn tốt và chính sách tốt. Chính sách tốt gồm từ tư duy, tầm nhìn, thiết kế thực thi và chuyên nghiệp;…Thứ ba, một Chính phủ kiến tạo là Chính phủ tương tác thân thiện với xã hội, người dân, với thị trường và doanh nghiệp với sự minh bạch và trách nhiệm giải trình; Thứ tư, Chính phủ kiến tạo là biết tạo ra và chia sẻ sự phát triển”[2]. 4 chiều cạnh trong nội hàm khái niệm Chính phủ kiến tạo phát triển mặc dù chưa đầy đủ, nhưng cơ bản đã phác thảo được “bóng dáng” của một Chính phủ kiến tạo, đặt ra các yêu cầu cơ bản để cải cách Chính phủ. Việc nghiên cứu làm rõ hơn các cơ sở khoa học của Chính phủ kiến tạo trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam sẽ gợi mở được nhiều vấn đề để sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Chính phủ trong thời gian tới.

          2. Về mối quan hệ của Chính phủ với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp

Trên cơ sở nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước được quy định trong Hiến pháp năm 2013, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước được Quốc hội khóa XIII thông qua (Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014) đã quy định cụ thể mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thể hiện sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực. Trong đó, mối quan hệ giữa Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền lập pháp và cơ quan thực hiện quyền tư pháp được thể hiện như sau:

Mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ: Quốc hội quy định tổ chức và hoạt động của Chính phủ; bầu Thủ tướng Chính phủ và phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, chịu sự giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chính phủ đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Các dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình phải được Chính phủ xem xét, cho ý kiến trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về các quyết định, chủ trương, chính sách của mình; về kết quả, hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước; về các chủ trương, chính sách do mình đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền,...

Mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Chính phủ: Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ và căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên Chính phủ. Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ;Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Chủ tịch nước.

Mối quan hệ giữa Tòa án nhân dân với Chính phủ: Tòa án nhân dân có quyền phán xét các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, của cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính.

Từ thực tiễn nêu trên có thể thấy rằng, mối quan hệ giữa Quốc hội – cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chủ tịch nước – nguyên thủ quốc gia và Tòa án nhân dân – cơ quan thực hiện quyền tư pháp với Chính phủ chủ yếu thể hiện ở một chiều theo hướng kiểm soát hoạt động của Chính phủ mà chưa có chiều ngược lại là Chính phủ kiểm soát hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước và Tòa án nhân dân. Ngoài quyền đề xuất, xây dựng và trình chính sách, Luật tổ chức Quốc hội và Luật tổ chức Chính phủ chưa có quy định nào cho thấy sự tác động trở lại của Chính phủ đối với Quốc hội, chẳng hạn như khi thực hiện quyền trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác mà trong quá trình Quốc hội thảo luận, Chính phủ xét thấy không phù hợp với thực tiễn, không có điều kiện và khả năng tổ chức thực thi thì Chính phủ có quyền rút lại dự án đó không. Hoặc giả sử trong quá trình tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật, Chính phủ phát hiện có những quy định trong các đạo luật của Quốc hội trái Hiến pháp hoặc không có khả năng ngân sách và nguồn lực để tổ chức thực hiện thì việc kiến nghị với Quốc hội hoặc xử lý như thế nào cũng chưa được quy định cụ thể trong các luật của Quốc hội.

Bên cạnh đó, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Tòa án nhân dân cũng không có quy định nào cho thấy sự tác động trở lại của Chính phủ đối với Tòa án nhân dân. Ở các nước, Viện công tố thuộc Chính phủ nên trong quá trình thực hiện quyền truy tố tại Tòa, Viện công tố thực hiện vai trò là cơ quan đại diện quyền lực công, thể hiện quan điểm, thái độ và sự phản ứng của công quyền trước các tranh chấp pháp lý, các vụ án được đưa ra xem xét tại Tòa án. Ở nước ta, cơ quan được giao thực hiện quyền công tố là Viện kiểm sát nhân dân, độc lập với Chính phủ. Mặt khác, theo quy định của Luật tổ chức Tòa án nhân dân thì hệ thống Tòa án ở nước ta được tổ chức từ trung ương đến địa phương như một hệ thống khép kín, Tòa án cấp trên lãnh đạo Tòa án cấp dưới và Tòa án cấp dưới trực thuộc Tòa án cấp trên cả trên phương diện quan hệ tố tụng và quan hệ hành chính; Tòa án nhân dân tối cao quản lý các Tòa án địa phương mà không phải Chính phủ như đã từng được quy định trong các luật tổ chức Tòa án trước đây. Do đó, Chính phủ không có cơ chế nào để kiểm soát hoạt động của cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

 Từ những vấn đề nêu trên đặt ra nhu cầu phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ hơn mối quan hệ giữa Chính phủ đối với Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân để thực hiện tốt hơn nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Nghiên cứu các quy định của Luật tổ chức Chính phủ 2015 về các mối quan hệ của Chính phủ với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo quy định của Hiến pháp 2013 hầu như chưa làm rõ được quyền kiểm soát của Chính phủ trong vai trò là cơ quan thực hiện hành pháp đối với hoạt động lập pháp và hoạt động tư pháp. Thiếu các quy định cụ thể trong Luật 2015 về vai trò, quyền hạn kiểm soát của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp, tư pháp, đang làm giảm hiệu quả tác động của Chính phủ đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội, hoạt động của Tòa án tối cao và Viện kiểm sát tối cao; chưa tạo được cơ sở pháp lý để Chính phủ chủ động, sáng tạo vừa phối hợp hiệu quả với Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, vừa có cơ sở để kiểm soát trả lại các hoạt động của các cơ quan này theo đúng tinh thần kiểm soát quyền lực được quy định trong Hiến pháp 2013.

3. Về tổ chức bộ máy Chính phủ

Luật tổ chức Chính phủ 2015 đã thể chế hóa nhiều vấn đề liên quan đến tính chất, vị trí, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ. Tuy nhiên, từ nhiệm kỳ khóa XII đến nay, bộ máy Chính phủ hầu như không có thay đổi đáng ghi nhận. Trong khi Đảng, nhà nước đã có những chủ trương đổi mới mạnh mẽ các thể chế kinh tế; mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội đang đổi mới tích cực, thì bộ máy hành chính nhà nước chưa có các cải cách tương ứng, đồng bộ với các cải cách kinh tế. Sự thiếu đồng bộ này đã không phát huy tốt các điểm mới trong các quy định của Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Chính phủ liên quan đến mục tiêu tái cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước. Một số hạn chế, bất cập trong việc sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của Chính phủ, của các bộ, cơ quan ngang bộ vẫn chưa được khắc phục sau hơn 2 năm thi hành Luật tổ chức Chính phủ.

- Cơ cấu tổ chức Chính phủ chậm được nghiên cứu để tiếp tục đổi mới, kiện toàn theo hướng tinh gọn, hiệu quả. Cơ cấu tổ chức Chính phủ được xác định gồm 22 bộ, cơ quan ngang bộ từ khóa XII tiếp tục được duy trì trong khóa XIII và khóa XIV, mặc dù Luật tổ chức Chính phủ 2015 đã có những điều chỉnh quan trọng không chỉ vị trí của Chính phủ mà cả thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm và các mối quan hệ với mô hình tổ chức Chính phủ bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, cơ cấu tổ chức bao gồm 22 bộ, cơ quan ngang bộ kéo dài từ Chính phủ khóa XIII cho đến Chính phủ nhiệm kỳ khóa XIV hiện tại cần phải được nhìn nhận, đánh giá toàn diện về sự phù hợp của cơ cấu tổ chức này. So sánh với cơ cấu Chính phủ tại nhiều quốc gia có quy mô dân số, quy mô nền kinh tế lớn hơn Việt Nam nhiều lần nhưng số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ thường dao động con số dưới 20, thì rõ ràng số lượng bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ Việt Nam vẫn còn nhiều. Thực tiễn cho thấy dư địa để có thể giảm số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ trong cơ cấu tổ chức Chính phủ vẫn còn. Để thực hiện Nghị quyết trung ương khóa XII về tinh gọn bộ máy của Hệ thống chính trị, cần tiếp tục nghiên cứu tiến tới cắt giảm số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ xuống mức phù hợp thông qua việc tái cơ cấu lại các bộ, cơ quan ngang bộ, sáp nhập các bộ có nhiệm vụ, chức năng gần nhau để vừa giảm số lượng, vừa khắc phục tình trạng trùng, lấn nhiệm vụ, chức năng giữa một số bộ, đúng theo nguyên tắc: bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.

- Thực tiễn tổ chức Chính phủ mấy nhiệm kỳ vừa qua cho thấy, việc sắp xếp, sáp nhập các bộ thành Bộ quản lý đa ngành chưa thật sự đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ mà chủ yếu được thực hiện trên cơ sở hợp nhất các Bộ đơn ngành, dẫn đến khối lượng công việc, phạm vi lĩnh vực quản lý của Bộ trở nên phức tạp. Việc sáp nhập một số bộ thành Bộ đa ngành, đa lĩnh vực không kèm theo tái cơ cấu lại cấu trúc bên trong của các bộ, do vậy tổ chức bộ máy bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ trở nên cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, số đầu mối đơn vị hành chính tăng cao.

- Cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn phổ biến theo mô hình truyền thống, gồm tổng cục, cục, vụ, văn phòng, thanh tra, đơn vị sự nghiệp công lập. Số tổng cục được thành lập ngày càng tăng, trong tổng cục cũng tổ chức cục, vụ, văn phòng, thanh tra, đơn vị sự nghiệp tạo nên mô hình Bộ trong Bộ. Cơ cấu tổ chức này tạo ra rất nhiều tầng nấc bên trong Bộ, cơ quan ngang Bộ, không những làm tăng tính cồng kềnh của bộ máy mà còn làm tăng tính quan liêu, giảm hiệu quả, hiệu lực của bộ máy quản lý.

- Vấn đề đặt ra hiện nay là cần các giải pháp cải cách quyết liệt để tái cơ cấu bộ máy Chính phủ, bộ máy các Bộ, cơ quan ngang bộ theo đúng quan điểm tinh gọn, hiệu quả, hiệu lực. Theo đó, tập trung xây dựng Chính phủ kiến tạo, phát triển, liêm chính, hành động, phục vụ nhân dân. Tiếp tục thực hiện nhất quán và nâng cao hiệu quả mô hình Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, điều chỉnh hợp lý ngành, lĩnh vực quản lý giữa các Bộ để xác định hợp lý số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Nghiên cứu hợp nhất một số Bộ có chức năng gần nhau, đối tượng và phạm vi quản lý liên quan với nhau để khắc phục tình trạng cắt khúc, chồng chéo hoặc bỏ trống trong quản lý nhà nước nhưng phải đảm bảo sự liên thông, đồng bộ, thống nhất của bộ máy Chính phủ.

- Đổi mới việc sắp xếp, tái cấu trúc tổ chức bên trong của Bộ, cơ quan ngang Bộ theo hướng tinh gọn, giảm cấp trung gian. Trên tinh thần đó, xác định rõ tiêu chí thành lập phòng, vụ, cục, tổng cục, tạo khung tổ chức thống nhất, đồng bộ giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

- Nghiên cứu, thay đổi quan niệm và nhận thức để có cách tiếp cận mới về cơ quan thuộc Chính phủ. Theo đó, thay vì các cơ quan thuộc Chính phủ là các tổ chức sự nghiệp công (8 cơ quan thuộc Chính phủ như hiện nay) là các cơ quan do Chính phủ thành lập để tổ chức (thi hành pháp luật và kiểm soát thi hành pháp luật trong các lĩnh vực đặc thù, có sự giao thoa giữa các Bộ, ngành.Các cơ quan thuộc Chính phủ dạng này không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp, đảm bảo kỷ luật, kỷ cương trong các lĩnh vực được phân công.



[1] Xem: Nhà nước kiến tạo phát triển. Lý luận thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam. NXB lý luận chính trị. Hà Nội.2017.

[2] Xem: Tọa đàm kinh tế 2017 và sinh khí mới từ Chính phủ kiến tạo. Thời báo kinh tế Việt Nam ngày 12/1/2017.

PGS.TS Lê Minh Thông

Nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội,

Trợ lý Chủ tịch Quốc hội






















Trang chủ | Giới thiệu | Trợ giúp | Sitemap | Liên hệ | ENGLISH
Giấy phép số: 53/GP-TTĐT cấp ngày 25/04/2012 của Bộ Thông tin & Truyền thông 
Bản quyền 2011 - Viện Khoa học tổ chức nhà nước 

Địa chỉ: Số 8 Đường Tôn Thất Thuyết, Quận Nam Từ Liêm, TP. Hà Nội

ĐT: (024) 6282 6778 - Fax: (024) 6282 6787

Email: vienkhtcnn@isos.gov.vn