TÌM KIẾM
Số lượt truy cập
Thông tin chi tiết
Các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính

Trong hoạt động quản lý nhà nước trong bất kỳ một quốc gia nào, việc tổ chức các đơn vị hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Ở Việt Nam, việc tổ chức đơn vị hành chính trong thời gian qua chưa thật sự hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả do chúng ta chưa có đầy đủ cơ sở lý luận, mô hình lý thuyết về tổ chức đơn vị hành chính. Vì vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu về các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính để  có những vận dụng phù hợp trong thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay hợp lý, hiệu quả hơn là thực sự cần thiết.

1.     Đặt vấn đề

Tổ chức đơn vị hành chính được hiểu bao gồm các hoạt động như phân định, chia tách, sáp nhập, lập mới, nâng cấp và đổi tên các đơn vị hành chính trong lãnh thổ quốc gia. Để tiến hành các hoạt động này bắt đầu từ việc quy định trong Hiến pháp, được pháp luật cụ thể hóa các nội dung như các loại đơn vị hành chính, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, phân định, chia tách, sáp nhập, lập mới, nâng cấp và đổi tên các đơn vị hành chính và triển khai trong thực tế các quy định đó. 

Tổ chức các đơn vị  hành chính là một bộ phận của tổ chức cấu trúc hành chính Nhà nước, thể hiện sự phân chia quyền lực giữa Nhà nước trung ương (hoặc các chủ thể) với các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Đó là việc phân chia (hoặc thừa nhận) các đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị (cấp) hành chính để triển khai, áp đặt quyền lực Nhà nước (sau này là tổ chức quyền lực Nhà nước hay quản lý Nhà nước) ở địa phương. Tổ chức các đơn vị hành chính phản ánh một trong những đặc trưng cơ bản của  Nhà nước là phân chia dân cư theo lãnh thổ. Bằng cách tổ chức này, Nhà nước mới có thể áp đặt lên dân cư, lãnh thổ quyền lực công cộng (quyền lực Nhà nước), mới trở thành Nhà nước. Bản chất của phân chia hành chính - lãnh thổ, cùng với xây dựng hình thức cấu trúc Nhà nước (nếu có) - là sự tổ chức quyền lực theo lãnh thổ, phân chia quyền lực Nhà nước giữa Nhà nước trung ương với  các cộng đồng lãnh thổ.

Trong mọi chế độ nhà nước, việc tổ chức các đơn vị hành chính phải dựa trên những nguyên tắc nhất định. Đối với Nhà nước xã hội chủ nghĩa, việc phân chia này phải xuất phát từ đòi hỏi tạo ra những điều kiện hợp lý nhất để phát triển địa phương về mọi mặt và thuận lợi nhất cho việc tổ chức đời sống nhân dân trên địa bàn lãnh thổ.

Từ năm 1913, V.I.Lênin đã nêu ra hai nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ của nước Nga mới là nguyên tắc kinh tếnguyên tắc dân tộc. Về sau này tại Đại hội 12 Đảng Cộng sản Nga (1923) nêu ra thêm một nguyên tắc nữa: nguyên tắc bộ máy phải gần gũi với dân cư.

Nguyên tắc kinh tế trong tổ chức đơn vị hành chính có nghĩa là phải tính đến đặc điểm và phương hướng phát triển nền kinh tế trên đơn vị hành chính lãnh thổ sẽ được lập ra. Phải tính đến số lượng và mật độ dân cư, khả năng gắn bó với các trung tâm kinh tế và tình hình giao thông. Thực hiện nguyên tắc này đảm bảo cho sự phát triển sức sản xuất ở mỗi đơn vị đơn vị hành chính, tạo cho chính quyền ở đó có đủ các điểu kiện để hoàn thành nhiệm vụ quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội.

Ở Việt Nam, trong những năm đầu sau thống nhất đất nước, để tạo cơ sở cho việc xây dựng nền sản suất lớn xã hội chủ nghĩa, chúng ta đã chủ trương làm to quy mô các tỉnh và huyện (bằng cách sáp nhập các tỉnh, huyện). Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân trong đó có việc khả năng quản lý chưa đáp ứng cũng như chưa tính hết các yếu tố truyền thống, lịch sử... khi sáp nhập, nên sau này lại được tách ra. Hiện tại, đơn vị hành chính cấp tỉnh và huyện của nước ta nói chung là có quy mô tương đối nhỏ. Sự phát triển kinh tế ngày nay đã vượt ra khỏi khuôn khổ một tỉnh, một huyện thành các vùng kinh tế đòi hỏi phải có sự điều phối mới.

Nguyên tắc bình đẳng dân tộc có nghĩa là phải tính toán toàn diện đến thành phần dân tộc trong dân cư thuộc đơn vị hành chính, bảo đảm lưu giữ tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản sắc dân tộc và phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá tốt đẹp của mình; có sự  quan tâm, tương trợ và  giúp đỡ đối với các dân tộc thiểu số để tạo điều kiện phát triển đồng đều các dân tộc và sắc tộc. Theo đó, cần có các hình thức tự trị phù hợp. ở nước ta trước đây đã thành lập các đơn vị hành chính khu tự trị (Việt Bắc, Tây Bắc). Nay tuy không còn các đơn vị hành chính tự trị, song trong chính sách của Nhà nước có các ưu tiên, ưu đãi, quan tâm đối với các tỉnh miền núi có nhiều dân tộc ít người.

Nguyên tắc bộ máy gần gũi với dân cư có nghĩa là phải tổ chức các đơn vị hành chính sao cho chính quyền lập ra phải sát dân, thuận lợi cho việc giải quyết đầy đủ yêu cầu của dân. Mặt khác, phải tạo điều kiện để cho nhân dân có thể tham gia quản lý Nhà nước, phát huy tính sáng tạo của quần chúng. Để đảm bảo điều này, đơn vị hành chính phải tổ chức thành nhiều cấp độ, đặc biệt phải có cấp sát dân (cấp cơ bản). Cần có diện tích, khoảng cách vừa đủ phù hợp với khả năng quản lý của bộ máy quản lý và phải để dễ dàng trong việc chỉ đạo điều hành và kiểm tra, giám sát cấp dưới giải quyết các nhu cầu lợi ích của dân.

2. Các nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính

Bên cạnh các nguyên tắc về tổ chức hành chính của các nhà kinh điển mác xít đã nêu trên, trong quá trình tổ chức đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền địa phương, nhiều quốc gia trên thế giới đã vận dụng các nguyên tắc cơ bản sau:

2.1. Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước quyết định mô hình các đơn vị hành chính..

Thừa nhận và ứng dụng nguyên tắc nào khi tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong mỗi nhà nước sẽ chi phối toàn bộ thể chế quản lý nhà nước của quốc gia đó. Về cơ bản, nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước biểu hiện rõ nét trong việc trong việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước đó là các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhưng lịch sử và hiện thực cũng đã chỉ ra rằng nguyên tắc nào được vận dụng cũng có tác động và chi phối tới các thiết chế quản lý ở địa phương và đương nhiên là quyết định tới việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ của quốc gia đó. Có nhiều dạng thức khác nhau khi vận dụng các nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong lịch sử cho đến nay, nhưng phổ biến vẫn là “nguyên tắc phân quyền” và “nguyên tắc tập quyền”

          Nguyên tắc phân quyền: Nguyên tắc phân quyền thường được các nhà nước vận dụng trong việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở cấp trung ương và ở địa phương thì thường tổ chức theo mô hình tự quản. Các đơn vị hành chính lãnh thổ dù được tổ chức theo nhiều cấp khác nhau, với các tên gọi khác nhau, và còn phải căn cứ đến các yếu tố khác như về dân cư, địa lý…nhưng đều theo xu hướng là ngày càng tăng tính tự quản cho địa phương.

          Việc vận dụng nguyên tắc này tất yếu kéo theo hàng loạt các vấn đề về tổ chức đơn vị hành chính do chính quyền địa phương quyết định. Chính quyền trung ương chỉ quyết định về mặt nguyên tắc và thường chỉ quy định trong Hiến pháp, còn lại việc điều chỉnh địa giới, thay đổi các đơn vị hành chính ở địa phương được ấn định cho chính quyền địa phương để phục vụ cho nhu cầu quản lý của địa phương.

Nguyên tắc tập quyền:

Để vận dụng nguyên tắc này, các đơn vị hành chính được thiết lập về cơ bản phải đồng đều, giống nhau ở mỗi cấp để từ đó thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý và trao cho chúng những thẩm quyền giống nhau. Như vậy, về hình thức, nguyên tắc tập quyền nếu được vận dụng thống nhất sẽ là mô hình lý tưởng cho sự công bằng trong tổ chức đơn vị hành chính, trong thiết lập cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan khác tương ứng cho mỗi cấp hành chính lãnh thổ.

Phân định các đơn vị hành chính bị chi phối theo nguyên tắc này không có nghĩa là làm mất đi đính tự quản của nhân dân địa phương mà chủ yếu là để đảm bảo tính thống nhất, tập trung quản lý của trong nhà nước xã hội chủ nghĩa, đảm bảo tinh thần “ song trùng trực thuộc” và để đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quá trình vận hành quyền lực nhà nước. Tính tự quản của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính đã và đang được phân cấp theo hướng ngày càng mở rộng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Mô hình các đơn vị hành chính chịu sự chi phối bởi nguyên tắc này trước đây tồn tại sinh động ở các nước Liên Xô và bây giờ ở một số nước như Cộng hòa dân chủ nhân dân Triều Tiên, Cộng hòa XHCN Việt Nam..

Tuy nhiên, sự chi phối của nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước tới việc tổ chức các đơn vị hành chính đôi khi mang tính tương đối và sự giao thoa giữa hai nguyên tắc trên ngày càng diễn ra mạnh mẽ. Chẳng hạn như ở Cộng hòa nhân dân Trung Hoa hiện nay, dù trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được vận dụng theo nguyên tắc tập quyền XHCN (mang màu sắc Trung Quốc) nhưng trên thực tế đã có sự linh hoạt và uyển chuyển trong tổ chức các đơn vị hành chính, đương nhiên từ đó các cơ quan quản lý và thẩm quyền được trao tương ứng cũng sẽ có nhiều nét khác nhau dù cùng cấp đơn vị hành chính.

2.2.Tổ chức các đơn vị hành chính trên cơ sở Hiến pháp ấn định và pháp luật cụ thể hóa quy định về các đơn vị hành chính.

Nguyên tắc này xuất phát từ các đặc điểm của các đơn vị hành chính và đặc biệt là tính khởi thủy của phương thức quản lý trong một nhà nước, tổ chức  các đơn vị hành chính phải tuân thủ nguyên tắc được ấn định trong Hiến pháp và được pháp luật cụ thể hóa.

Nguyên tắc này đòi hỏi nhất quán việc tổ chức đơn vị hành chính phải được ấn định bằng Hiến pháp và cụ thể hóa bằng pháp luật. Không thể dùng các hình thức pháp lý hay quản lý khác để thay thế cho việc ấn định các đơn vị hành chính. Mọi sự thay thế sẽ tiềm ẩn nguy cơ tùy tiện, không có căn cứ, chủ quan, duy ý chí, rủi ro và sự thiệt hại cho nền quản trị quốc gia và ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân. Khi ấy mục đích của nền dân chủ trong nhà nước dân chủ sẽ không đạt được.

Quán triệt nguyên tắc này trong thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính có ý nghĩ quyết định và đảm bảo cho việc tổ chức quản lý nhà nước khoa học và hiệu quả. Chúng tôi cho rằng, tốt nhất, các vấn đề tổng quan về tổ chức các đơn vị hành chính phải được Luật cụ thể hóa.

2.3. Tổ chức đơn vị hành chính bảo đảm sự ổn định và thông suốt của quản lý nhà nước đối với từng đơn vị hành chính và toàn thể lãnh thổ của đất nước.

Quá trình quản trị quốc gia phải luôn được duy trì dù có nhiều lần thay đổi về kinh tế, chính trị, xã hội qua các thời kỳ khác nhau. Đây là yều cầu tất yếu, là sự đòi hỏi của xã hội loài người để phục vụ chính những thành viên trong xã hội, để các công việc hành chính được thông suốt và vận hành liên tục trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Những thông tin quản lý được lưu trữ của nền hành chính nhà nước, của các đơn vị hành chính được phân định phải có tính kế thừa và được bảo toàn liên tục qua các thời kỳ lịch sử dù trong hoàn cảnh nào, thậm chí có thiên tai hoặc chiến tranh xảy ra, trừ khi nó bị tàn phá hoàn toàn. Nói cách khác, với tính chất là cộng đồng, là đời sống xã hội loài người trong bối cảnh có nhà nước thì không thể không có sự quản lý của nhà nước dù trong bất kỳ thời điểm nào.

Vì vậy, việc tổ chức các đơn vị hành chính, đặc biệt mỗi khi có sự chia tách, sáp nhập, mở rộng hoặc điều chỉnh đơn vị hành chính sẽ kéo theo các đối tượng quản lý trên địa bàn sẽ được chuyển sang và thuộc thẩm quyền quản lý của đơn vị hành chính mới. Đồng thời, những thông tin được lưu trữ cũng sẽ phải chuyển giao cho đơn vị hành chính mới. Quá trình này sẽ phức tạp, tốn kém và tiềm ẩn những rủi ro, bất lợi cho sự quản lý nhà nước.

2.4.Tổ chức đơn vị hành chính phải phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên và xã hội của từng vùng lãnh thổ khác nhau

Trong lãnh thổ mỗi nhà nước, đa số các điều kiện về địa lý, dân cư, dân tộc, kinh tế, văn hóa và hạ tầng kỹ thuật của mỗi vùng miền thường có sự khác biệt nhau và chúng thường thay đổi liên tục. Mặc khác, đó chính là những yếu tố mà công tác quản lý nhà nước phải căn cứ vào đó để hoạch định chiến lược, nội dung, kỹ thuật để quản lý có hiệu quả các đơn vị hành chính lãnh thổ của mình. Vì vậy, việc tổ chức đơn vị hành chính nói chung, đặc biệt là việc phân chia các đơn vị hành chính không thể không căn cứ vào các đặc điểm về tự nhiên và xã hội để cân nhắc việc tổ chức cho hợp lý.

Và nếu có tính toán đến các căn cứ này, thì hiển nhiên trong thực tế một quốc gia nếu có sự đa dạng về các điều kiện tự nhiên và xã hội như nói trên thì các đơn vị hành chính cũng sẽ được thiết lập rất đa dạng và phong phú về các cấp, các loại ….với nhiều tiên gọi khác nhau, và trong mỗi đơn vị hành chính ấy tất nhiên cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước cũng sẽ đa dạng và không giống nhau, mà sự khác biệt ấy là do chính sự khác biệt về điều kiện tự nhiên và xã hội chi phối. Việt Nam là một quốc gia có sự đa dạng và phong phú về tự nhiên và xã hội ở các vùng miền khác nhau trên toàn bộ lãnh thổ thì không thể không tính đến nguyên tắc này khi tổ chức các đơn vị hành chính của đất nước.

Nhìn chung, các nguyên tắc trên là những yêu cầu, đòi hỏi tất yếu của một nền quản trị thông minh và của nghệ thuật quản lý nhà nước. Cho đến nay, các nhà nước khi tổ chức các đơn vị hành chính của mình đều cân nhắc và vận dụng các nguyên tắc trên ở các mức độ khác nhau. Sự vận dụng các nguyên tắc trên ở các cung bậc khác nhau để lại dấu vết trong sự hiện diện các đơn vị hành chính của các quốc gia trong lịch sử và hiện nay.

NCS. Lê Anh Tuấn, Viện Khoa học tổ chức nhà nước

Tài liệu tham khảo:

1. Bùi Xuân Đức (2004),  Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

2. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), “Sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”, Khoa học pháp lý (3).

          3.Nguyễn Ngọc Toán (2013), “Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ theo Hiến pháp năm 1992 và vấn đề đổi mới”, Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội (4 -236),

4. Phạm Hồng Thái  (2007),  “Xác lập đơn vị hành chính - lãnh thổ một số vấn đề lý luận và thực tiễn” , Quản lý nhà nước, ( 138), 9-13.

5.Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ (1/2007), Kỷ yếu Hội thảo,  Lý luận và thực tiễn xác lập đơn vị hành chính các cấp đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước, Quảng Ninh và TP. Hồ Chí Minh






























Trang chủ | Giới thiệu | Trợ giúp | Sitemap | Liên hệ | ENGLISH
Giấy phép số: 53/GP-TTĐT cấp ngày 25/04/2012 của Bộ Thông tin & Truyền thông 
Bản quyền 2011 - Viện Khoa học tổ chức nhà nước 

Địa chỉ: Số 8 Tôn Thất Thuyết, Nam Từ Liêm, Hà Nội

ĐT: (04) 62826778 - Fax: (04) 62826787

Email: vienkhtcnn@isos.gov.vn